Memória, verdade, reparação e justiça no Brasil

• Conclusão de comissão ≠ condenação penal. A CNV, as comissões estaduais e a Comissão Especial sobre Mortos e Desaparecidos Políticos (CEMDP) examinam documentos e testemunhos e podem apontar responsáveis, mas não julgam nem aplicam penas. Uma pessoa nomeada pela CNV não foi, por isso, condenada.
• Reparação ≠ justiça penal. Indenizar familiares, declarar alguém anistiado político ou retificar uma certidão de óbito reconhece a responsabilidade do Estado; não responsabiliza indivíduos.
• Ação cível ≠ ação penal. Uma sentença que declara que alguém praticou tortura e deve indenizar (ação declaratória ou de reparação) não é condenação criminal.
• Denúncia ≠ condenação. Denúncia do Ministério Público é acusação formal; pode ser rejeitada, e a rejeição por anistia ou prescrição não equivale a absolvição de mérito.
• Decisão internacional. A Corte Interamericana de Direitos Humanos condena o Estado, não pessoas; suas sentenças obrigam o Brasil, que reconheceu a jurisdição da Corte a partir de 10 de dezembro de 1998 ³.
• Números não se somam. "Mortos", "desaparecidos", "anistiados", "indenizados" e "requerimentos" são categorias diferentes, com critérios e períodos distintos (ver Qual a diferença entre morto e desaparecido político? e Quantas foram as vítimas da ditadura? Como se constroem os números).

As primeiras listas de mortos e desaparecidos não foram feitas pelo Estado. Familiares organizaram, ainda em 1979, a primeira versão do que viria a ser o Dossiê Ditadura: Mortos e Desaparecidos Políticos no Brasil (1964-1985); a revisão de 1995, feita pela Comissão de Familiares de Mortos e Desaparecidos Políticos, relacionou 358 vítimas, das quais 138 desaparecidas, e a terceira versão saiu em 2009 ². O projeto Brasil: nunca mais, conduzido pela Arquidiocese de São Paulo e pelo Conselho Mundial de Igrejas a partir dos processos da Justiça Militar, tornou-se público com a redemocratização ³.

Em 1990 foi aberta a vala clandestina do Cemitério Dom Bosco, em Perus (São Paulo), com 1.049 caixas de ossadas, depois de anos de busca de familiares e de reportagem de Caco Barcellos (Vala clandestina de Perus) ⁴. A Comissão de Justiça e Paz da Arquidiocese de São Paulo e peritos da Unicamp acompanharam em 1991 a expedição que localizou ossadas no cemitério de Xambioá, na região do Araguaia ⁵.

A Lei nº 9.140, de 4 de dezembro de 1995, reconheceu "como mortas, para todos os efeitos legais", as pessoas relacionadas em seu Anexo I, desaparecidas depois de detidas por agentes públicos por participação, ou acusação de participação, em atividades políticas entre 2 de setembro de 1961 e 15 de agosto de 1979 ⁶. O Anexo I tinha 136 nomes ². A lei declara orientar-se pelo "princípio de reconciliação e de pacificação nacional, expresso na Lei nº 6.683" ⁶.

A lei criou a Comissão Especial sobre Mortos e Desaparecidos Políticos (CEMDP), encarregada de reconhecer outros casos, buscar restos mortais e opinar sobre indenizações ⁶. A indenização foi fixada em R$ 3.000 multiplicados pelos anos de expectativa de sobrevivência do desaparecido, nunca inferior a R$ 100.000, concedida por decreto presidencial após parecer da comissão ⁶. A Lei nº 10.536/2002 estendeu o período até 5 de outubro de 1988, e a Lei nº 10.875/2004 incluiu mortes em manifestações públicas e em conflitos armados com agentes do poder público ⁶.

Instalada em 6 de janeiro de 1996, a CEMDP tinha sete membros (representantes dos familiares, do MPF, do Ministério da Defesa, da Comissão de Direitos Humanos da Câmara e três de livre indicação) ². Na primeira fase, dos 234 casos novos apresentados, 148 foram deferidos e 86 indeferidos, elevando o número oficial de 136 para 284; ao fim da segunda fase, após as leis de 2002 e 2004, 362 pessoas haviam sido reconhecidas como mortas ou desaparecidas; 355 famílias receberam indenizações que somam quase R$ 40 milhões, segundo o portal Memórias da Ditadura (números sem data de referência explícita) ². Em 2007 a CEMDP publicou o livro-relatório Direito à Memória e à Verdade ².

A CEMDP foi extinta em dezembro de 2022, nos últimos dias do governo Jair Bolsonaro ^{2 7}, e reinstalada por despacho presidencial publicado no Diário Oficial da União de 4 de julho de 2024, "nos mesmos moldes" de 1995, com decreto de nomeação de membros na mesma edição; o MPF havia recomendado a recriação ⁷. Na reinstalação, cerca de 144 pessoas seguiam desaparecidas, segundo a reportagem ⁷.

O art. 8º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias de 1988 ampliou a anistia, retroagindo a 18 de setembro de 1946 ⁸. A Comissão de Anistia, instalada em 28 de agosto de 2001 no Ministério da Justiça ⁹, ganhou base legal com a Lei nº 10.559, de 13 de novembro de 2002 (conversão da Medida Provisória nº 65/2002), que regulamentou o art. 8º do ADCT ¹⁰.

A lei criou o regime do anistiado político: declaração da condição de anistiado; reparação econômica "em prestação única ou em prestação mensal, permanente e continuada"; contagem do tempo de afastamento; conclusão de curso interrompido; e reintegração de servidores punidos por greve por motivo político ¹⁰. Podem ser reconhecidas perseguições ocorridas entre 18 de setembro de 1946 e 5 de outubro de 1988 ⁹. A comissão foi transferida para o então Ministério da Mulher, da Família e dos Direitos Humanos pela MP nº 870/2019 ¹⁰ e hoje é órgão de assessoramento da ministra dos Direitos Humanos e da Cidadania ¹¹.

O portal Memórias da Ditadura informa que a comissão recebeu mais de 75 mil requerimentos, dos quais 60 mil haviam sido apreciados, números sem data de referência e que precisam ser atualizados com a própria comissão ⁹. A partir de 2007 a comissão desenvolveu projetos de memória e as Caravanas da Anistia, sessões públicas de julgamento realizadas nos lugares onde ocorreram as violações ⁹. Em 2016 houve troca ampla de conselheiros ⁹. A página oficial da comissão destaca um pedido de desculpas do Estado relativo à vala clandestina de Perus ¹¹; outros pedidos de desculpas coletivos feitos em 2023–2024 não foram conferidos nesta redação.

A Lei de Acesso à Informação (Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011) estabeleceu que não pode ser negado acesso à informação necessária à tutela de direitos fundamentais e que "as informações ou documentos que versem sobre condutas que impliquem violação dos direitos humanos praticada por agentes públicos ou a mando de autoridades públicas não poderão ser objeto de restrição de acesso" (art. 21, parágrafo único) ¹².

A lei que criou a CNV, sancionada no mesmo dia, determinou que todo o acervo da comissão fosse encaminhado ao Arquivo Nacional para integrar o Projeto Memórias Reveladas ¹³. Os principais fundos de órgãos de informação usados pela CNV, SNI, CISA, Ciex, Divisões de Segurança e Informações dos ministérios, estão no Arquivo Nacional ³. A data de criação do Memórias Reveladas (2009) deve ser conferida em fonte do Arquivo Nacional.

A Lei nº 12.528, de 18 de novembro de 2011, criou a Comissão Nacional da Verdade "com a finalidade de examinar e esclarecer as graves violações de direitos humanos" do período fixado no art. 8º do ADCT, "a fim de efetivar o direito à memória e à verdade histórica e promover a reconciliação nacional"; a comissão teria sete membros designados pelo presidente da República ¹³. Foi instalada em 16 de maio de 2012, em cerimônia com a presença de quatro ex-presidentes, e funcionou até 16 de dezembro de 2014, prazo fixado pela MP nº 632/2013 e pela Lei nº 12.998/2014 ^{3 13}. O relatório, em três volumes, é datado de 10 de dezembro de 2014 (Relatório da Comissão Nacional da Verdade) ³.

O volume III apresenta 434 mortos e desaparecidos políticos ³: 191 mortos, 210 desaparecidos e 33 desaparecidos cujos restos foram localizados depois ². A lista é oficial, mas não definitiva: a própria CNV apontou a necessidade de continuar a investigação, e seu volume II trata de outros grupos, como indígenas e camponeses, em textos temáticos (ver Povos indígenas e a ditadura (1964–1985)) ². O capítulo 16 do volume I ("A autoria das graves violações de direitos humanos") organiza a responsabilidade em três níveis: político-institucional; gestão de estruturas e procedimentos; e autoria direta de condutas ³. São conclusões de comissão, não condenações.

A CNV formulou 29 recomendações, 17 medidas institucionais, 8 reformulações normativas e 4 medidas de seguimento, construídas também a partir de 399 propostas recebidas em consulta pública em agosto e setembro de 2014 ³. Entre elas: reconhecimento, pelas Forças Armadas, de sua responsabilidade institucional; determinação da responsabilidade jurídica dos agentes, afastando a anistia; proibição de comemorações oficiais do golpe; retificação da causa de morte nos assentos de óbito; revogação da Lei de Segurança Nacional; tipificação dos crimes contra a humanidade e do desaparecimento forçado; desmilitarização das polícias militares; criação de órgão permanente de seguimento; continuidade das buscas e da abertura de arquivos ¹. O grau de cumprimento de cada recomendação em 2026 não foi levantado nesta redação.

Comissões estaduais, municipais, universitárias e setoriais. Paralelamente, formou-se uma rede de mais de 120 comissões da verdade, segundo o portal Memórias da Ditadura, entre elas a Comissão Estadual da Verdade "Rubens Paiva" (SP), as comissões do Rio de Janeiro e do Rio Grande do Sul, a Comissão Municipal da Verdade "Vladimir Herzog" (São Paulo, 2012), comissões de universidades (PUC-SP, USP, Unesp, Unifesp, Unicamp), da OAB-RJ, a Comissão Camponesa da Verdade e comissões sindicais ¹⁴. O próprio texto da CNV sobre trabalhadores lista dezenas de comissões estaduais, municipais e sindicais que colaboraram com seu GT-13 ¹⁵. Em 2016 o Ministério do Trabalho criou, pela Portaria nº 517, grupo de trabalho para dar continuidade às investigações sobre repressão a trabalhadores ¹⁴.

Perus. Das 1.049 caixas retiradas da vala clandestina em 1990, cerca de 25% continham mais de um indivíduo ⁴. Depois de anos de armazenamento precário, o Grupo de Trabalho Perus (GTP) foi criado pela Portaria nº 620, de 9 de outubro de 2014, em parceria entre a Secretaria de Direitos Humanos da Presidência, a Secretaria Municipal de Direitos Humanos de São Paulo e a Unifesp, para análise antropológica e genética das ossadas ⁴. A CNV apoiou formalmente, em setembro de 2014, a reabertura desses trabalhos ³. Identificação só se confirma por DNA, comparando o material das ossadas com o de familiares ⁴.

Araguaia. As buscas começaram nos anos 1980 por iniciativa de familiares. Em 1996 uma das ossadas encontradas em Xambioá em 1991 foi identificada como de Maria Lúcia Petit da Silva ⁵. Em 2003 a Justiça Federal condenou o Estado, em ação proposta em 1992, a informar a localização dos restos mortais; seguiram-se o Grupo de Trabalho Tocantins (2009–2010) e o Grupo de Trabalho Araguaia (desde 2011), voltado às 61 pessoas que permaneciam desaparecidas ⁵. Segundo o portal Memórias da Ditadura, 27 restos mortais foram resgatados na região, e o banco genético reunia doações de quase 80 familiares (números sem data de referência explícita) ⁵. A sentença Gomes Lund (Corte IDH, 2010) também obriga o Estado a buscar e identificar os desaparecidos da Guerrilha do Araguaia ¹⁶.

Atendendo a uma das recomendações da CNV, o Conselho Nacional de Justiça aprovou a Resolução nº 601, de 13 de dezembro de 2024, que "dispõe sobre o dever de reconhecer e retificar os assentos de óbito de todos os mortos e desaparecidos vítimas da ditadura militar"; foi publicada no DJe de 16 de dezembro de 2024 e consta como vigente ¹⁷. Segundo informação do CNJ reproduzida pelo Colégio Notarial de São Paulo, o documento passa a registrar que o óbito "não decorreu de causa natural, mas sim de forma violenta, causada pelo Estado, no contexto da perseguição sistemática à população identificada como dissidente política"; a medida alcança os 434 mortos e desaparecidos da CNV, 202 retificações e 232 novos registros, segundo levantamento do operador nacional do registro civil de dezembro de 2024, e é gratuita ¹⁸. Até então, os assentos traziam apenas a referência à Lei nº 9.140/1995. O andamento das entregas às famílias depois de fevereiro de 2025 não foi conferido.

Mesmo sob a ditadura, famílias recorreram à Justiça cível. Em 19 de abril de 1976, Clarice Herzog e os filhos moveram ação declaratória contra a União pela prisão ilegal, tortura e morte de Vladimir Herzog; em 27 de outubro de 1978, o juiz federal Márcio José de Moraes reconheceu a obrigação da União de indenizar ³. Inês Etienne Romeu, única sobrevivente conhecida da Casa da Morte de Petrópolis, também moveu ações, com resultados diversos ³.

Depois da redemocratização vieram ações contra agentes individuais. Em 2005, Janaína de Almeida Teles, Edson Luis de Almeida Teles, César Augusto Teles, Maria Amélia de Almeida Teles e Criméia Alice Schmidt de Almeida ajuizaram ação declaratória contra o coronel reformado Carlos Alberto Brilhante Ustra, que comandara o DOI-CODI do II Exército; Janaína e Edson tinham cinco e quatro anos quando, em dezembro de 1972, foram levados ao DOI-CODI enquanto seus pais eram torturados ³. Em 1º de outubro de 2008, a 23ª Vara Cível de São Paulo acolheu o pedido dos três últimos autores e declarou existirem provas suficientes para responsabilizar Ustra pelas torturas sofridas ³. Trata-se de decisão cível declaratória, não de condenação penal; os desdobramentos em instâncias superiores devem ser conferidos.

Desde 2012, quando criou um grupo de trabalho sobre justiça de transição, o Ministério Público Federal passou a propor ações penais contra agentes da repressão. A tese central é que desaparecimentos forçados configuram crimes permanentes, análogos ao sequestro ou à ocultação de cadáver previstos no Código Penal, já que o desaparecimento forçado não era tipificado, que continuam a ser praticados enquanto o destino da vítima não é revelado e, portanto, não estariam cobertos pela anistia de 1979 nem prescritos ³. A CNV registra que, até 2014, haviam sido instaurados "quase duas centenas de procedimentos criminais" e propostas "algumas ações penais", e que o STF acolhera esse raciocínio ao autorizar extradições de militares para processos na Argentina ³.

Exemplos citados pela CNV: ação penal proposta em São Paulo em 17 de outubro de 2012 pelo sequestro de Edgard de Aquino Duarte, visto pela última vez em 1973 no DOPS/SP, contra Ustra e dois ex-agentes do DOPS/SP; e denúncia de 2013 pela ocultação do cadáver de Hiroaki Torigoe, na qual a sentença de 31 de janeiro de 2014 declarou extinta a punibilidade dos réus ³. No caso que chegou ao STF em 2025, a denúncia do MPF no Pará (2015) contra dois oficiais do Exército por homicídios e ocultação de cadáveres no Araguaia foi rejeitada pela Justiça Federal com base na Lei de Anistia, e a rejeição foi mantida pelo TRF-1 ¹⁹.

Um balanço atualizado do número de denúncias, ações recebidas, rejeitadas e eventualmente julgadas não foi consultado nesta redação; nenhuma condenação penal definitiva de agente da ditadura por esses crimes foi localizada nas fontes consultadas. Denúncia é acusação; extinção de punibilidade por anistia ou prescrição não é juízo sobre os fatos.

Em 29 de abril de 2010, o STF julgou improcedente a ADPF 153, por sete votos a dois, mantendo a interpretação de que a Lei de Anistia alcança os agentes do Estado (ver Anistia de 1979) ³.

Em 14 de fevereiro de 2025, o Plenário Virtual reconheceu, por unanimidade, a repercussão geral no Recurso Extraordinário com Agravo (ARE) 1.501.674, relatado pelo ministro Flávio Dino, sobre a aplicação da Lei de Anistia ao crime permanente de ocultação de cadáver; o relator afirmou que o caso não pretende rever a ADPF 153, mas delimitar o alcance da lei, e citou a Convenção Internacional para a Proteção de Todas as Pessoas contra o Desaparecimento Forçado (Decreto nº 8.767/2016) ¹⁹. O tema recebeu o número 1369, com acórdão publicado em 26 de fevereiro de 2025 ²⁰.

O julgamento de mérito começou no Plenário Virtual em 13 de fevereiro de 2026 ²¹. Dino votou para que a Lei nº 6.683/1979 não se aplique a crimes permanentes, incluindo ocultação de cadáver e sequestro, cuja execução começou antes da lei e continuou depois do período nela previsto, propondo tese nesse sentido e o prosseguimento das ações penais; o julgamento conjunto incluía o ARE 1.484.833 (TRF-3, sequestro). O ministro Alexandre de Moraes pediu vista, suspendendo a análise ²². Na consulta à página do Tema 1369 em 19 de outubro de 2026, não constava tese firmada ²⁰. Não foi verificado nesta redação se o julgamento foi retomado entre fevereiro e outubro de 2026.

A Corte IDH condenou o Brasil duas vezes por violações da ditadura. Em Gomes Lund e outros ("Guerrilha do Araguaia") vs. Brasil (24 de novembro de 2010), declarou que os dispositivos da Lei de Anistia que impedem investigar e punir graves violações "carecem de efeitos jurídicos" e responsabilizou o Estado pelo desaparecimento forçado das vítimas ¹⁶. Em Herzog e outros vs. Brasil (15 de março de 2018), declarou a responsabilidade do Estado pela falta de investigação e punição da tortura e morte de Vladimir Herzog, praticadas em contexto de ataque "sistemático e generalizado" à população civil, e ordenou reiniciar a investigação e o processo penal ²³. Em 2014 a CNV registrava cumprimento apenas parcial da sentença do caso Araguaia ³; a supervisão de cumprimento posterior não foi conferida.

Um modelo centrado na reparação. As fontes consultadas convergem em que o Brasil avançou mais em reparação econômica e em reconhecimento oficial do que em verdade e justiça: a primeira lei de reparação veio dez anos após o fim da ditadura; a comissão da verdade, quase cinquenta anos depois do golpe ^{2 14}. A própria Lei nº 9.140/1995 se apresenta como continuidade do "princípio de reconciliação" da Lei de Anistia ⁶.

Descontinuidade. O portal Memórias da Ditadura interpreta a extinção da CEMDP em 2022, "feita às pressas", como sinal da relevância de seu trabalho; a reinstalação em 2024 mostra que essas políticas dependem do governo de turno ^{2 7}.

Justiça penal em disputa. Para a CNV, a responsabilização penal dos agentes, afastando a anistia, é uma de suas recomendações centrais ¹; para o STF de 2010, rever a anistia caberia ao Legislativo ³. O Tema 1369 pode alterar o quadro para os crimes permanentes sem revisar a ADPF 153 ¹⁹. O debate historiográfico e jurídico está em verbete próprio (debate sobre a Lei de Anistia e a justiça de transição).

Este verbete descreve a situação conhecida até 19 de outubro de 2026. Devem ser conferidos antes de cada uso: (1) o andamento do Tema 1369 no STF e a eventual tese firmada; (2) o andamento das ações penais do MPF e dos embargos da ADPF 153 e da ADPF 320; (3) os números atualizados da Comissão de Anistia e da CEMDP; (4) novas identificações de restos mortais em Perus e no Araguaia; (5) a entrega das certidões retificadas pela Resolução CNJ nº 601/2024; (6) o cumprimento das sentenças da Corte IDH; (7) o grau de cumprimento das 29 recomendações da CNV.