Ato Institucional nº 5 (AI-5)

O texto publicado no portal do Planalto (que adverte não substituir o Diário Oficial de 13/12/1968) tem preâmbulo com seis "considerandos" e doze artigos ¹. O preâmbulo invoca o AI-1 e o AI-2 e afirma que "atos nitidamente subversivos, oriundos dos mais distintos setores políticos e culturais", estariam usando os instrumentos jurídicos do regime "para combatê-la e destruí-la", isto é, para combater a "Revolução" de 1964 ¹.

Os dispositivos, em síntese:

• Art. 1º, mantém a Constituição de 1967 e as constituições estaduais, "com as modificações constantes deste Ato" ¹.
• Art. 2º, o presidente pode decretar, por ato complementar, o recesso do Congresso Nacional, das assembleias legislativas e das câmaras de vereadores, "em estado de sítio ou fora dele"; durante o recesso, o Executivo legisla "em todas as matérias" ¹.
• Art. 3º, intervenção federal em estados e municípios "sem as limitações previstas na Constituição", com interventores nomeados pelo presidente ¹.
• Art. 4º, ouvido o Conselho de Segurança Nacional, o presidente pode suspender os direitos políticos de qualquer cidadão por dez anos e cassar mandatos federais, estaduais e municipais, sem substitutos para os cassados ¹.
• Art. 5º, a suspensão de direitos políticos acarreta perda de foro especial, proibição de atividade ou manifestação política e, "quando necessária", liberdade vigiada, proibição de frequentar lugares e domicílio determinado, medidas aplicadas pelo ministro da Justiça, "defesa a apreciação de seu ato pelo Poder Judiciário" ¹.
• Art. 6º, suspende as garantias de vitaliciedade, inamovibilidade e estabilidade; o presidente pode demitir, remover, aposentar ou pôr em disponibilidade juízes, servidores e empregados públicos e transferir militares para a reserva ¹.
• Art. 7º, o presidente pode decretar e prorrogar o estado de sítio ¹.
• Art. 8º, confisco de bens de quem tenha enriquecido ilicitamente no exercício de função pública, "após investigação" ¹.
• Art. 9º, autoriza atos complementares e, "se necessário à defesa da Revolução", as medidas das alíneas d e e do § 2º do art. 152 da Constituição ¹. Essas alíneas, no capítulo do estado de sítio, são a suspensão da liberdade de reunião e de associação e a censura de correspondência, da imprensa, das telecomunicações e diversões públicas ⁴. Ou seja: medidas próprias do estado de sítio passaram a poder ser usadas sem que ele fosse decretado.
• Art. 10, "Fica suspensa a garantia de habeas corpus, nos casos de crimes políticos, contra a segurança nacional, a ordem econômica e social e a economia popular" ¹.
• Art. 11, "Excluem-se de qualquer apreciação judicial todos os atos praticados de acordo com este Ato institucional e seus Atos Complementares, bem como os respectivos efeitos" ¹.
• Art. 12, entrada em vigor na data, sem prazo de vigência ¹.

Assinam o ato, além de Costa e Silva, os ministros Luís Antônio da Gama e Silva (Justiça), Augusto Rademaker (Marinha), Aurélio de Lyra Tavares (Exército), Magalhães Pinto (Relações Exteriores), Antônio Delfim Netto (Fazenda), Mário Andreazza (Transportes), Ivo Arzua (Agricultura), Tarso Dutra (Educação), Jarbas Passarinho (Trabalho), Márcio de Souza e Mello (Aeronáutica), Leonel Miranda (Saúde), José Costa Cavalcanti (Minas e Energia), Edmundo de Macedo Soares (Indústria e Comércio), Hélio Beltrão (Planejamento), Afonso Lima (Interior) e Carlos de Simas (Comunicações) ¹. A assinatura registra a participação formal no ato; não diz, por si, nada sobre a conduta de cada signatário em outros episódios.

O AI-5 foi o quinto de uma série de dezessete atos institucionais editados entre 1964 e 1969 ⁵. O AI-1 (abril de 1964) e o AI-2 (outubro de 1965) já haviam permitido cassações e suspensões de direitos políticos; o AI-2 extinguiu os partidos e tornou indireta a eleição presidencial ^{6 7}. A Constituição de 1967 e a Lei de Segurança Nacional (Decreto-Lei nº 314, de 13 de março de 1967) institucionalizaram parte desse arcabouço ^{8 5}.

Em 1968 cresceram a oposição civil e os conflitos de rua. Segundo o DHBB, o ministro da Justiça proibiu em 5 de abril, pela Portaria nº 177, as atividades da Frente Ampla; o movimento estudantil foi reprimido por tropas de choque; em julho houve greve operária em Osasco (SP); em 30 de agosto a Universidade Federal de Minas Gerais foi fechada e a Universidade de Brasília foi invadida pela polícia ⁵. O Arquivo Nacional lembra ainda o assassinato do estudante Édson Luís, em março, e as greves de Osasco e Contagem ⁹.

Em 2 de setembro de 1968, o deputado Márcio Moreira Alves (MDB) protestou na Câmara contra a invasão da UnB ² e propôs um boicote às comemorações de 7 de setembro ^{10 11}. Os ministros militares consideraram o discurso ofensivo às Forças Armadas, e o governo pediu licença à Câmara para processá-lo ^{5 11}. Em 12 de dezembro de 1968, a Câmara negou a licença por 216 votos a 141 ¹¹, uma diferença de 75 votos, com votos da própria Arena, partido do governo ⁵. O AI-5 foi baixado no dia seguinte.

A ata da 43ª sessão do Conselho de Segurança Nacional registra que a reunião começou às 16 horas de 13 de dezembro de 1968, no Palácio das Laranjeiras, no Rio de Janeiro, sob a presidência de Costa e Silva ¹². Estavam presentes o vice-presidente Pedro Aleixo, o chefe do Gabinete Militar e secretário-geral do Conselho, general Jayme Portella de Mello, o chefe do Gabinete Civil, Rondon Pacheco, todos os ministros de Estado, o chefe do SNI, general Emílio Garrastazu Médici, o chefe do Estado-Maior das Forças Armadas, general Orlando Geisel, e os chefes dos estados-maiores das três Forças ¹². A cópia consultada é um PDF de oito páginas divulgado em 2018; a notação do original não foi conferida nesta pesquisa (ver revisão).

Segundo a ata, Costa e Silva entregou o projeto do ato para leitura individual e retirou-se por alguns minutos; depois, cada membro foi chamado a opinar ¹². O que o documento registra, em síntese:

• Pedro Aleixo foi o primeiro a falar e o único a propor outro caminho: a decretação do estado de sítio, medida prevista na Constituição. Disse que, pelo ato, se estaria "instituindo um processo equivalente a uma própria ditadura" e que o texto "elimina a própria Constituição" ¹².
• Os ministros militares e a maioria dos civis manifestaram apoio. O ministro do Trabalho, Jarbas Passarinho, admitiu na própria reunião que a ordem resultante "é ditatorial", e a ata registra a frase "ignoro todos os escrúpulos de consciência" ¹². Versões dessa fala que circulam na imprensa e na memória política têm redação diferente; esta pesquisa não conferiu gravação da reunião.
• O chefe do SNI, Médici, disse aprovar o documento "com bastante satisfação" e afirmou que, em reunião anterior, já pedira "medidas excepcionais para combater a contra-revolução que estava na rua" ¹².
• No encerramento, Costa e Silva referiu-se à "maioria, de quase unanimidade" do Conselho e afirmou adotar a medida "com verdadeira violência" aos seus princípios, por entendê-la do "interesse nacional" ¹².

A ata é um documento de época produzido pelo próprio governo. Ela registra o que foi dito e como a secretaria do Conselho redigiu; não é um relato neutro, mas é a melhor fonte aberta sobre como a decisão foi tomada e quem dela participou.

Congresso. No mesmo 13 de dezembro, o Ato Complementar nº 38, assinado por Costa e Silva e pelos ministros, decretou "o recesso do Congresso Nacional, a partir desta data", com base no art. 2º do AI-5 ¹³. O recesso só foi suspenso pelo Ato Complementar nº 72, de 15 de outubro de 1969, "a partir de 22 de outubro" daquele ano; o AC nº 73, da mesma data, convocou o Congresso para eleger o novo presidente ¹⁴. Assembleias estaduais também foram postas em recesso, entre elas as do Rio de Janeiro e de São Paulo ².

Prisões e cassações. Logo após o ato foram presos jornalistas e políticos, entre eles o ex-presidente Juscelino Kubitschek e o ex-governador Carlos Lacerda ⁵. Em 30 de dezembro de 1968 saiu a primeira lista de cassações: onze deputados federais, começando por Márcio Moreira Alves e Hermano Alves ^{5 11}. A CNV registra que, com base no AI-5, 51 deputados do MDB e 37 da Arena perderam o mandato e oito senadores foram atingidos ². Em 29 de abril de 1969, uma nova lista aposentou 219 professores universitários e pesquisadores, entre eles Florestan Fernandes, Octavio Ianni, Caio Prado Júnior e Emília Viotti da Costa ⁵.

Supremo Tribunal Federal. Decreto de 16 de janeiro de 1969, com base no AI-5, aposentou os ministros Hermes Lima, Victor Nunes Leal e Evandro Lins e Silva ^{15 2}. O presidente do Tribunal, Gonçalves de Oliveira, e Lafayette de Andrada deixaram a Corte em protesto ^{15 5}. O AI-6, de 1º de fevereiro de 1969, reduziu o STF a onze ministros e estendeu as restrições do art. 5º do AI-5 a pessoas punidas pelos atos anteriores ¹⁶.

Escala. Um levantamento de Marcus Figueiredo, citado pela CNV, contabiliza 4.841 pessoas punidas com perda de direitos políticos, cassação, aposentadoria ou demissão entre 1964 e 1973, número que inclui as punições anteriores ao AI-5 (só o AI-1 atingiu 2.990) e não deve ser lido como balanço exclusivo do ato ².

Escalada de 1969. O AI-5 deu origem a mais doze atos institucionais e dezenas de atos complementares ⁵. Em setembro de 1969, a junta militar baixou o AI-13, que criou a pena de banimento, e o AI-14, que admitiu pena de morte e prisão perpétua em casos de "guerra externa, psicológica adversa, ou revolucionária ou subversiva" ^{17 18}; e o Decreto-Lei nº 898, de 29 de setembro de 1969, deu nova redação à Lei de Segurança Nacional ¹⁹.

O AI-5 não usa a palavra "censura" em seus artigos, mas o art. 9º autorizou o presidente a aplicar a censura da imprensa, das telecomunicações e das diversões públicas prevista para o estado de sítio, sem decretá-lo ^{1 4}. Com o Congresso fechado e o Executivo legislando, vieram normas específicas: o Decreto-Lei nº 1.077, de 26 de janeiro de 1970, mandou o Ministério da Justiça, por meio da Polícia Federal, "verificar, quando julgar necessário, antes da divulgação de livros e periódicos" se havia matéria "contrária à moral e aos bons costumes", permitindo proibir e apreender publicações ²⁰. Seus considerandos afirmam que essas publicações obedeceriam "a um plano subversivo" ²⁰. A CNV registra o decreto como o que estabeleceu "a censura prévia a livros e revistas" ².

O historiador Carlos Fico distingue a censura de imprensa (política) da censura de diversões públicas (de costumes) e aponta como principal problema do período "a penetração da dimensão estritamente política na censura de costumes", que ele associa à "vitória da linha dura caracterizada pelo AI-5" ²¹. A suspensão da censura prévia a O Estado de S. Paulo, no governo Geisel, foi apresentada como um dos passos da "distensão" ²². O tema é desenvolvido no verbete Censura na ditadura militar.

Comparar o texto do AI-5 com os atos anteriores ajuda a entender por que ele é tratado como um marco:

1. Não tinha prazo. O AI-1 previa o fim de sua própria vigência em 31 de janeiro de 1966 ⁵; o AI-5 apenas "entra em vigor nesta data" ¹. A exceção deixou de ser apresentada como transitória.
2. Fechar o Legislativo virou instrumento ordinário. Bastava um ato complementar para pôr em recesso Congresso, assembleias e câmaras, e, durante o recesso, o Executivo legislava sozinho ¹. Foi assim em 1968–1969 ¹³ e, de novo, em abril de 1977, quando a Emenda Constitucional nº 8 foi outorgada "no uso da atribuição" do art. 2º, § 1º, do AI-5 ^{23 24}.
3. O Judiciário foi afastado. Além do art. 11, que excluía da apreciação judicial todos os atos baseados no AI-5, a suspensão das garantias da magistratura permitiu aposentar ministros do STF ^{1 15}.
4. O preso político perdeu o habeas corpus. O art. 10 suprimiu justamente o instrumento usado por presos e perseguidos para obter informação e proteção judicial; a CNV o descreve como o "instrumento usado por prisioneiros e perseguidos políticos do regime para garantir sua vida e liberdade" ².
5. A repressão ganhou base institucional ampliada. A CNV situa a edição de atos institucionais entre as "medidas de exceção" que formaram o "arcabouço ideológico, político e administrativo destinado a suportar a prática de graves violações de direitos humanos" ²⁵. Foi nesse quadro que se expandiram os órgãos de informação e repressão, como o sistema DOI-CODI, a partir de 1969–1970 ².

Essa leitura não significa que não houvesse tortura ou arbítrio antes de dezembro de 1968, a CNV documenta violências desde os primeiros dias de abril de 1964 ². Significa que, a partir do AI-5, o arbítrio passou a ter respaldo jurídico explícito e sem limite de tempo.

O ato continuou a ser aplicado nos governos seguintes. Sob Ernesto Geisel, que se apresentava como promotor da "distensão", o AI-5 foi usado pela primeira vez em abril de 1975, para intervir no município de Rio Branco (AC) e punir acusados de corrupção em Rondônia ²². Seguiram-se, entre outras medidas, a cassação do senador Wilson Campos (1975) e o confisco de bens do grupo J. J. Abdala ²²; em janeiro de 1976, a cassação dos deputados Marcelo Gato e Nélson Fabiano Sobrinho, acusados de ligação com o PCB; em março e abril de 1976, as dos deputados Nadir Rosseti, Amauri Müller e Lysâneas Maciel ²; em 1977, as dos vereadores Glênio Peres e Antônio da Silva Klassmann e dos deputados Marcos Tito e Alencar Furtado ²².

Em 1º de abril de 1977, o Ato Complementar nº 102 pôs o Congresso em recesso "nos termos do art. 2º" do AI-5 ²³. Durante o fechamento, o governo outorgou a Emenda Constitucional nº 8, de 14 de abril de 1977, parte do chamado "Pacote de Abril" ^{24 22}.

A Emenda Constitucional nº 11, de 13 de outubro de 1978, promulgada pelas Mesas da Câmara e do Senado, dispôs no art. 3º: "São revogados os Atos Institucionais e Complementares, no que contrariarem a Constituição Federal, ressalvados os efeitos dos atos praticados com bases neles, os quais estão excluídos de apreciação judicial"; e, no art. 4º, que a emenda entraria em vigor em 1º de janeiro de 1979 ³. O AI-5 vigorou, portanto, até 31 de dezembro de 1978. (O verbete do DHBB sobre os atos institucionais data a emenda de dezembro de 1978; o texto oficial traz 13 de outubro.)

A CNV resume o que a emenda fez: aboliu o AI-5 e, com ele, o poder presidencial de pôr o Congresso em recesso, cassar parlamentares e suspender direitos políticos; revogou o Decreto-Lei nº 477; restabeleceu o habeas corpus para crimes políticos; aboliu as penas de morte, prisão perpétua e banimento, mas inseriu na Constituição novas "medidas de emergência" ². O texto da emenda cria o "estado de emergência", com medidas coercitivas decretáveis pelo presidente ³. Medidas de emergência foram efetivamente usadas em abril de 1984, em Brasília, durante a votação da emenda das Diretas Já ²⁶. O MDB não participou da votação final da emenda, por considerá-la insuficiente ².

• "Golpe dentro do golpe" e vitória da linha dura. Carlos Fico descreve a decretação do AI-5 como "a vitória definitiva" do setor militar radicalizado que vinha crescendo desde 1964, e argumenta que foi essa corrente, e não o fundador do SNI, que transformou a espionagem em instrumento de escalada repressiva ²¹. O mesmo autor, porém, recomenda abandonar a divisão simples entre "duros" e "moderados" (ver Governos da ditadura (1964–1985)).
• Continuidade. O preâmbulo do próprio AI-5 apresenta-o como continuação do AI-1, do AI-2 e do AI-4 ¹. Ler o ato como ruptura absoluta apaga as cassações, os inquéritos e as violências de 1964–1968, registradas pela CNV ².
• Bibliografia. Para a trajetória do ato até sua revogação, ver a série de Elio Gaspari, em especial A ditadura encurralada ²⁷ (indicada como leitura, não consultada diretamente).
• A versão oficial. Em discurso de 31 de dezembro de 1968, Costa e Silva afirmou que o AI-5 não era "a melhor das soluções, mas sim a única", segundo transcrição do DHBB ⁵. É a justificativa do governo da época, não uma avaliação histórica.

• Instituições. O Serviço Nacional de Informações, criado em 1964 ²⁸, teve seu chefe na reunião que aprovou o ato ¹²; os DOPS estaduais e o sistema DOI-CODI operaram sob a suspensão do habeas corpus.
• Censura. Ver Censura na ditadura militar e o Decreto-Lei nº 1.077/1970 ²⁰.
• Violações. Ver Violações de direitos humanos na ditadura (1964–1985) e Relatório da Comissão Nacional da Verdade.
• Documento original. O texto integral do AI-5 está no portal da legislação do Planalto (link na ficha documental) ¹. Por ser ato oficial, não é objeto de proteção de direito autoral (Lei 9.610/1998, art. 8º, IV) ²⁹.
• Governos. Ver Governos da ditadura (1964–1985) e Ernesto Geisel, que revogou o ato.