"Milagre econômico" (1968–1973)

A palavra "milagre" sugere algo sem explicação. Por isso historiadores e economistas costumam usá-la entre aspas: o ciclo tem causas identificáveis e custos sociais documentados ⁶. O recorte 1968–1973 é dado pela própria série do PIB: depois de taxas modestas em 1963–1967 (0,6% em 1963; 3,4% em 1964; 2,4% em 1965; 6,7% em 1966; 4,2% em 1967), o produto passou a crescer perto de 10% ao ano ou mais, até o choque do petróleo de 1973 ¹.

O verbete do DHBB sobre o PAEG fala em "ciclo expansivo de 1968-1973" e observa que a retração do período 1963–1967 só se recomporia em 1973 ³. O período cobre o fim do governo Costa e Silva (1967–1969) e quase todo o governo Médici (1969–1974); ver Governos da ditadura (1964–1985).

O Programa de Ação Econômica do Governo (PAEG) fixou a política econômica do governo Castelo Branco para o período de novembro de 1964 a março de 1967. Foi apresentado por Roberto Campos, titular do Ministério Extraordinário para o Planejamento e Coordenação Econômica criado em maio de 1964 ³. O plano atribuía a inflação a três "causas tradicionais": déficits públicos, expansão do crédito às empresas e "majorações institucionais de salários em proporção superior à do aumento da produtividade". Daí sua regra para os salários: o combate à inflação se destinaria "a eliminar a instabilidade, mas não a elevar a média dos salários reais" ³.

As principais reformas do triênio, segundo as sínteses consultadas:

• Sistema financeiro: criação do Banco Central em dezembro de 1964 e de títulos públicos com correção monetária (ORTN); em 1966 o déficit público passou a ser financiado inteiramente pela venda desses títulos, e não por emissão de moeda ³.
• Impostos e gastos: a carga tributária passou de 16% do PIB em 1963 para 21% em 1967, segundo dado de Jennifer Hermann reproduzido pelo portal Memórias da Ditadura; o déficit fiscal caiu de 4,2% do PIB em 1963 para 1,1% em 1966 ⁷.
• Capital estrangeiro: o PAEG previa estimular o ingresso de capitais externos para financiar cerca de 20% da formação de capital do país ³. A partir de 1966 entraram empréstimos tomados sobretudo por filiais de multinacionais junto às matrizes (Instrução nº 289 do Banco Central), com participação mínima de empresas privadas nacionais ³.
• Salários e trabalho: ver a seção seguinte.

Os resultados de estabilização foram reais: a inflação medida pelo IGP-DI caiu de 92,1% em 1964 para 25,0% em 1967 ⁸. Mas o próprio DHBB lista os custos: retração do crescimento entre 1963 e 1967, queda do ritmo de criação de empregos (que as lacunas estatísticas da época não permitem medir), falências concentradas em pequenas empresas e em setores como vestuário, alimentos e construção civil, e corte relativo de despesas dos ministérios de Transportes e do Trabalho e Previdência ³. A participação dos 50% mais pobres na renda total caiu de 17,7% em 1960 para 14,9% em 1970, segundo dado de André Lara Resende citado pelo Memórias da Ditadura ⁷.

A especificidade do PAEG, segundo o DHBB, foi uma política salarial "de contornos bem definidos" ³. Seus marcos legais:

• Circular nº 10 (19 de junho de 1964): fixou que reajustes sob controle federal teriam intervalo mínimo de um ano e seriam calculados pelo salário real médio dos últimos 24 meses, multiplicado por um coeficiente de produtividade e acrescido de uma "provisão" para o resíduo inflacionário previsto pelo governo ³. O relatório da CNV situa a medida em julho de 1964 e a atribui ao Ministério da Fazenda; o DHBB a data de 19 de junho e a atribui à Presidência, divergência a conferir no documento original ⁵.
• Lei nº 4.330, de 1º de junho de 1964 (Lei de Greve): proibiu a greve no serviço público e em atividades "essenciais" e tornou ilegais as greves de solidariedade e as de natureza "política, social ou religiosa" ^{9 5}. A CNV registra, com base em Maria Helena Moreira Alves, que as greves se tornaram "virtualmente impossíveis" e que trabalhadores apelidaram o texto de "Lei Anti-greve" ⁵.
• Lei nº 4.725, de 13 de julho de 1965: estendeu a fórmula aos dissídios coletivos julgados pela Justiça do Trabalho, determinando que a sentença tomasse por base "a reconstituição do salário real médio da categoria nos últimos vinte e quatro meses", com acréscimo de produtividade a partir do segundo ano ¹⁰. Para a CNV, a política "subestimava o resíduo inflacionário e os aumentos de produtividade, forçando a queda dos níveis salariais"; em 1966 decretos-leis (nº 15 e nº 17) passaram ao Executivo a fixação dos índices, afastando a negociação entre sindicatos e empresas ⁵.
• Lei nº 5.107, de 13 de setembro de 1966 (FGTS): criou o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço como opção ao regime da CLT ¹¹. Pela CLT, o empregado que completasse dez anos na mesma empresa tornava-se estável e só podia ser demitido por falta grave apurada em juízo; o FGTS "a elimina definitivamente", nas palavras do DHBB ¹². A CNV avalia que a lei reduziu o custo de demitir empregados antigos e inibiu a participação sindical dos trabalhadores mais experientes, por medo da demissão ⁵.

A Lei nº 5.451, de junho de 1968, eliminou as subestimativas do resíduo inflacionário e atenuou a perda real, segundo o DHBB, pouco antes de o crescimento acelerar ³. As normas trabalhistas herdadas do Estado Novo (ver Política trabalhista e sindical (1930–1945)) continuaram a servir de base para intervir em sindicatos: segundo a CNV, houve 536 intervenções sindicais entre 1964 e 1970, 433 delas em 1964 e 1965 ⁵.

Números. O PIB real cresceu 9,8% (1968), 9,5% (1969), 10,4% (1970), 11,3% (1971), 11,9% (1972) e 14,0% (1973) ¹. O portal Memórias da Ditadura, com base em Araujo e Mattos, informa crescimento industrial médio de 12,7% ao ano no governo Médici ⁴. A inflação pelo IGP-DI caiu de 25,5% em 1968 para 15,5% em 1973 ⁸, com a ressalva de que o índice oficial de 1973 foi contestado (ver abaixo e Greves do ABC (1978–1980)).

Condução. Delfim Netto assumiu a Fazenda em 1967, com Costa e Silva, e ficou até 1974; em 1968 foi um dos signatários do AI-5 ². Segundo o historiador José Pedro Macarini, citado pelo Memórias da Ditadura, a estratégia do período combinou isenções fiscais, políticas de acesso a crédito e investimentos em infraestrutura para estimular a agricultura e a indústria exportadora, financiadas por expansão monetária e pela manutenção do arrocho salarial, "garantido pela repressão aos sindicatos" ⁴.

Estado e estatais. O Estado produzia diretamente insumos como energia e minérios e controlava redes de infraestrutura; Herbert Klein e Francisco Vidal Luna, citados pelo mesmo portal, afirmam que "poucos projetos privados se iniciavam sem anuência de alguma instituição governamental" para crédito, licença de importação ou subsídio ⁴. O I Plano Nacional de Desenvolvimento (1972–1974), coordenado por João Paulo dos Reis Velloso, mirava crescimento anual de 8% a 10% e foi o primeiro plano convertido em lei pelo Congresso ¹³.

Contexto externo e dívida. A expansão da economia mundial ampliou a demanda por exportações e o acesso a crédito internacional ⁴. A dívida externa bruta registrada pelo Banco Central passou de US$ 4,1 bilhões em 1968 para US$ 14,9 bilhões em 1973 ¹⁴.

Lacuna declarada. A literatura costuma destacar também a expansão do crédito ao consumo de bens duráveis (automóveis, eletrodomésticos) para as camadas médias; esta redação não abriu uma fonte que quantifique esse ponto, que fica pendente.

O texto temático da Comissão Nacional da Verdade sobre trabalhadores afirma que os trabalhadores e o movimento sindical foram "o alvo primordial do golpe de Estado de 1964" e que intervenções em sindicatos, prisões, torturas e execuções foram "acontecimentos reiterados e sistemáticos" ⁵. Somente em 1964, 409 sindicatos e 43 federações sofreram intervenção do Ministério do Trabalho ⁵.

A CNV relaciona diretamente esse controle à política econômica: "articulada ao arrocho salarial", a repressão à organização dos trabalhadores teria produzido "maior acumulação do capital"; o texto também descreve o financiamento e o apoio material de empresários a órgãos como a Operação Bandeirante (Oban) e o DOI-CODI, que teriam rendido "os dividendos do crescimento econômico com segurança e concentração de renda" ⁵. São conclusões de comissão da verdade, apoiadas em documentos e depoimentos reunidos pelo GT-13 da CNV, não sentenças judiciais.

O dado incontornável é cronológico: os anos do "milagre" coincidem com os de maior número de mortes e desaparecimentos políticos (ver Violações de direitos humanos na ditadura (1964–1985) e Quantas foram as vítimas da ditadura? Como se constroem os números) e com a censura prévia à imprensa (Censura na ditadura militar). Isso não prova que o crescimento dependesse da violência em cada um de seus mecanismos; prova que o debate público sobre a economia se fazia sem liberdade de imprensa, de greve e de organização.

Os dados. Os Censos de 1960 e 1970 mostraram concentração de renda no período. Ricardo Lago, citado pelo portal Memórias da Ditadura, estima que a participação dos 5% mais ricos na renda passou de 28,3% em 1960 para 39,8% em 1972, e a do 1% mais rico, de 11,9% para 19,1% ⁴. O texto da CNV sobre trabalhadores informa índice de Gini de 0,50 na década de 1960, 0,56 na de 1970 e 0,59 na de 1980 ⁵. A série anual calculada pelo Ipea com a Pnad só começa em 1976, quando o Gini da renda domiciliar per capita era de 0,62 ¹⁵. Os números de fontes diferentes não são diretamente comparáveis: mudam a base (Censo ou Pnad), o conceito de renda (individual, familiar ou per capita) e a cobertura.

O debate. O resultado do Censo de 1970 abriu, em 1972–1973, uma das mais conhecidas controvérsias da economia brasileira. De um lado, o economista Carlos Langoni, em estudo encomendado pelo governo, associou a concentração sobretudo ao desequilíbrio do mercado de trabalho num momento de crescimento rápido, que valorizou trabalhadores mais escolarizados ¹⁶. De outro, Albert Fishlow e Rodolfo Hoffmann com João Carlos Duarte, em trabalhos de 1972, apontaram o peso da política salarial e da contenção dos sindicatos ^{17 18}. Esta é uma síntese corrente do debate; as obras não foram abertas nesta redação e as formulações precisas de cada autor devem ser conferidas antes da publicação.

A frase do bolo. A ideia de que seria preciso "fazer o bolo crescer para depois dividi-lo" é tradicionalmente atribuída a Delfim Netto; o portal Memórias da Ditadura fala em "famosa frase associada" ao ministro ⁴, e a Forbes Brasil registra que ele negava ser o autor da frase que mais lhe atribuíram ¹⁹. Não foi localizada fonte primária (entrevista ou discurso datado), trata-se de atribuição não confirmada.

A série de salário mínimo real do Ipea permite comparar o poder de compra do mínimo ao longo do tempo. Calculando a média anual dos valores mensais e tomando 1964 como base 100, o índice cai para 88 em 1965, 75 em 1966 e 70 em 1967 e permanece entre 66 e 67 de 1969 a 1974, sem recuperação durante o "milagre"; em 1983–1985 cai para cerca de 58–64 ²⁰. Até 1984 a série usa o maior dos mínimos regionais, e o deflator muda em 1979 (do IGPC-MTb para o INPC) ²⁰.

A CNV, citando Maria Helena Moreira Alves, informa que o índice do salário mínimo real caiu de 112,52 em 1961 para 68,93 em 1970, e que o tempo de trabalho necessário para comprar a ração mínima fixada em lei passou de 88 horas e 16 minutos mensais em 1965 para 163 horas e 32 minutos em 1974 ^{5 21}. O salário mínimo não mede toda a renda do trabalho, boa parte dos trabalhadores urbanos qualificados ganhava acima dele, e o salário médio industrial teve trajetória própria, mas é a referência para os mais pobres e para os reajustes indexados.

Em 1977 o DIEESE denunciou que o índice oficial de inflação de 1973 tinha sido subestimado, o que reduzira os reajustes de 1974; o episódio está em Greves do ABC (1978–1980).

O regime associou o crescimento a obras de grande escala: a Rodovia Transamazônica (cujas obras o presidente Médici e o ministro Mário Andreazza visitaram em 1970, segundo documentário da Agência Nacional), a Ponte Rio–Niterói, a usina de Itaipu e o complexo nuclear de Angra ²². O portal Memórias da Ditadura observa que a Transamazônica simbolizou a ocupação forçada da Amazônia num projeto "que ignorava os impactos sociais e ambientais"; esses impactos sobre povos indígenas são tratados em Povos indígenas e a ditadura (1964–1985) ²².

O mesmo portal registra denúncias de corrupção nessas obras e cita o historiador Pedro Henrique Pedreira Campos, para quem o regime foi propício a práticas corruptas pela falta de transparência e pela ausência de imprensa livre e de órgãos de controle independentes ²². As datas de início e conclusão de cada obra, e os números de custo, devem ser conferidos em fontes específicas antes de publicação.

Em 1973 a Organização dos Países Exportadores de Petróleo (OPEP) quadruplicou em poucos meses o preço do barril; o Brasil importava então 81% do petróleo que consumia, segundo Jennifer Hermann, citada pelo Memórias da Ditadura ⁴. O crescimento caiu para 8,2% em 1974 e 5,2% em 1975, e a inflação pelo IGP-DI saltou para 34,5% em 1974 ^{1 8}.

O governo Ernesto Geisel (1974–1979) optou por manter o investimento elevado em vez de ajustar a economia pela recessão. O II Plano Nacional de Desenvolvimento foi aprovado pela Lei nº 6.151, de 4 de dezembro de 1974, para o período de 1975 a 1979 ²³. Mirava completar a industrialização pesada, bens de capital, siderurgia, química pesada, metais não ferrosos, a infraestrutura e a energia (petróleo, hidrelétricas, álcool e energia nuclear) ^{13 22}. Foi financiado em boa parte por empréstimos externos baratos, alimentados pelos "petrodólares" ²². A dívida externa bruta saltou de US$ 14,9 bilhões em 1973 para US$ 52,2 bilhões em 1978 ¹⁴.

O balanço do II PND é disputado: o portal Memórias da Ditadura reconhece que o país completou uma cadeia produtiva e melhorou a balança comercial, mas que a estratégia, "alicerçada na poupança externa", mostrou seus limites com o segundo choque do petróleo (1979) e a alta dos juros nos Estados Unidos (1981) ²².

No governo Figueiredo (1979–1985), com Delfim Netto de volta, por cinco meses na Agricultura e depois no Planejamento, a partir de 1979 ², a economia entrou na crise que marcaria a "década perdida". O PIB caiu 4,3% em 1981 e 2,9% em 1983, com quase estagnação em 1982 (0,8%) ¹. A inflação pelo IGP-DI passou de 77% em 1979 para 110% em 1980 e 211% em 1983; pelo IPCA, chegou a 215% em 1984 e 242% em 1985 ^{8 24}. A dívida externa bruta foi de US$ 64,3 bilhões em 1980 para US$ 85,5 bilhões em 1982 e US$ 105,2 bilhões em 1985 ¹⁴.

Sempre que o mercado desconfiava da capacidade de pagamento, os ajustes recessivos exigidos pelo Fundo Monetário Internacional (FMI) entravam na pauta ²⁵. O recurso formal ao FMI ocorreu no fim de 1982 e em 1983; datas e termos dos acordos e cartas de intenção devem ser conferidos em fonte primária. A crítica ao FMI e ao arrocho esteve entre as bandeiras da recém-fundada Central Única dos Trabalhadores, que em setembro de 1984 enviou aos partidos carta contra o modelo econômico e o FMI ²⁶.

O salário mínimo real voltou a cair: a média anual de 1984 foi cerca de 17% inferior à de 1982, pela série do Ipea ²⁰. A herança, dívida externa e inflação crônica, passou aos governos civis, que tiveram quatro moedas entre 1986 e 1994 ²⁵.

Os indicadores estruturados deste verbete (campo de indicadores do núcleo) trazem, para cada número, fonte, série, unidade, período e limitações. Três cuidados gerais:

1. Séries reconstruídas. As contas nacionais do período foram consolidadas depois; a série de PIB usada é a das Contas Nacionais Consolidadas para 1948–1990 ¹.
2. Índices de preços contestados. O índice oficial de 1973 foi questionado pelo DIEESE em 1977, com apoio de estudo do Banco Mundial (ver Greves do ABC (1978–1980)); taxas de inflação de 1973–1974 devem ser lidas com essa ressalva.
3. Distribuição de renda. Censos (1960, 1970, 1980) e Pnad (a partir de 1976 na série do Ipea) usam conceitos diferentes; não se deve emendar números de fontes distintas numa única série ¹⁵.

Reformas como pré-condição. Uma leitura difundida entre economistas atribui o ciclo às reformas de 1964–1967, à capacidade ociosa herdada da recessão e ao ambiente externo favorável. O economista Ivan Salomão (FEA-USP), ouvido pela Pesquisa FAPESP, afirma que a gestão de Delfim foi muito beneficiada pelas reformas feitas após o golpe; Marcos Lisboa observa que os desequilíbrios deixados pelo período só foram corrigidos na democracia ². O DHBB, por sua vez, sublinha que as reformas do PAEG tiveram custos sociais e um "redesenho institucional" de grande envergadura ³.

Modelo excludente. Outra linhagem enfatiza o caráter concentrador do modelo. O texto da CNV sobre trabalhadores fala, citando relatório do economista Alcides Ribeiro Soares, em "superexploração da força de trabalho" como "cerne do 'modelo brasileiro de desenvolvimento'", e menciona a leitura de Edmilson Costa sobre "acumulação predatória" ⁵. O portal Memórias da Ditadura recorre a Florestan Fernandes e à noção de "contrarrevolução preventiva e permanente", em que autoritarismo e concentração de renda "se retroalimentaram" ⁶.

Comparação de longo prazo. Rubens Penha Cysne, citado pelo mesmo portal, calcula crescimento médio de 6,15% ao ano entre 1964 e 1985, acima da média mundial (3,66%) e latino-americana (4,75%) ⁶. A média esconde a sequência: estabilização recessiva (1964–1967), boom (1968–1973), crescimento com endividamento (1974–1980) e crise (1981–1983).

Cuidados com a causalidade. Nenhuma dessas leituras sustenta, sozinha, que a ditadura "causou" o crescimento ou que o crescimento "explica" a ditadura. O ciclo dependeu de condições externas que beneficiaram também outros países, de decisões de política econômica e de uma relação de forças em que trabalhadores não podiam negociar salários nem fazer greve. Avaliar o período exige pôr lado a lado os números do PIB, os da distribuição de renda e os do salário mínimo, e lembrar que nada disso era debatido livremente na época.