Estruturalismo latino-americano

A CEPAL foi criada em 25 de fevereiro de 1948 pela resolução 106 (VI) do Conselho Econômico e Social das Nações Unidas (ECOSOC), por iniciativa do diplomata chileno Hernán Santa Cruz, que apresentara a proposta em julho de 1947 ⁴. Começou a funcionar no mesmo ano, como uma das cinco comissões regionais da ONU, com sede em Santiago do Chile, para contribuir ao desenvolvimento econômico da América Latina e reforçar as relações econômicas dos países da região entre si e com o resto do mundo ⁵. Em 1984 passou a chamar-se Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe, mantendo a sigla em espanhol; a sede sub-regional do México foi criada em 1951 ⁴.

Raúl Prebisch (1901–1986), economista argentino que havia dirigido o Banco Central da Argentina, foi encarregado pela CEPAL, como consultor, de redigir a introdução ao Estudio Económico de América Latina 1948. Segundo a própria CEPAL, esse texto "é provavelmente o mais importante para a teoria do desenvolvimento na região" e "a pedra angular da teoria cepalina posterior" ¹. Prebisch foi depois secretário-executivo da Comissão e, em 1964, secretário-geral da Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento (UNCTAD) ^{2 6}.

O contexto é o de economias latino-americanas que, depois da crise de 1929 e das duas guerras mundiais, haviam iniciado uma industrialização "pragmática" para substituir importações que ficaram caras ou indisponíveis; o texto de Prebisch propôs impulsionar esse processo pela intervenção ativa do Estado ¹. Ver Grande Depressão.

Centro e periferia. A economia mundial é descrita como um sistema bipolar: o centro, formado por economias industrializadas que geram e propagam progresso técnico; a periferia, especializada na produção e exportação de bens primários, com pouco conteúdo tecnológico em sua estrutura produtiva ². Superar o subdesenvolvimento exigiria industrializar a periferia ².

Deterioração dos termos de troca (tese Prebisch–Singer). Prebisch sustentou que os preços dos bens primários tendem a cair, no longo prazo, em relação aos dos manufaturados, de modo que os frutos do progresso técnico se concentrariam no centro ¹. O economista alemão-britânico Hans Singer, nas Nações Unidas, chegou de forma independente a conclusão semelhante, publicada em 1950 ⁷. As explicações propostas incluem a baixa elasticidade-renda da demanda por produtos primários e a assimetria no mercado de trabalho: no centro, sindicatos e empresas oligopolistas reteriam ganhos de produtividade em salários e lucros; na periferia, o excedente de mão de obra empurraria preços para baixo. É uma hipótese empírica sujeita a teste (ver "Evidência").

Industrialização por substituição de importações (ISI). Produzir internamente bens antes importados, começando por bens de consumo e avançando para bens intermediários e de capital, com proteção tarifária, câmbio administrado, crédito público e investimento estatal em infraestrutura. Prebisch previa uma primeira fase com apoio deliberado do Estado e uma segunda centrada em bens de capital e integração comercial regional ². Em 1954, a CEPAL apresentou como objetivos reforma tributária e agrária, cooperação técnica, industrialização rápida, planejamento, integração regional e novas abordagens para o investimento estrangeiro ².

Restrição externa. O crescimento da periferia esbarraria repetidamente na falta de divisas para importar máquinas e insumos, o "estrangulamento externo".

Inflação estrutural. Contra o diagnóstico monetarista, segundo o qual a inflação latino-americana resultava sobretudo de excesso de emissão e déficit público, os estruturalistas argumentaram que ela tinha raízes em "pressões básicas", oferta agrícola rígida por causa da estrutura fundiária, estrangulamento externo, sistema tributário regressivo, que mecanismos de propagação (indexação, conflito distributivo, emissão) transformavam em alta contínua de preços. As formulações clássicas são de Juan Noyola, sobre México e outros países (1956), e de Osvaldo Sunkel, sobre o Chile (1958) ^{8 9}. O debate entre estruturalistas e monetaristas sobre a inflação marcou a política econômica latino-americana dos anos 1950 e 1960.

Heterogeneidade estrutural. Aníbal Pinto chamou atenção, em 1970, para a coexistência de setores de produtividade muito diferente, modernos, intermediários e "primitivos", dentro das economias da região, e para seus efeitos sobre a distribuição de renda ¹⁰.

A biblioteca da CEPAL destaca Raúl Prebisch, Celso Furtado, José Medina Echavarría e Aníbal Pinto entre os intelectuais que, desde os anos 1950, apontaram a necessidade de ação estatal em políticas industriais para superar a dependência e a assimetria dos termos de troca ². Vínculos e autoidentificações variam:

• Raúl Prebisch (Argentina): fundador intelectual; secretário-executivo da CEPAL e da UNCTAD ^{1 6}.
• Celso Furtado (Brasil): integrou a CEPAL nos anos 1950; em Formação econômica do Brasil (1959) aplicou o método histórico-estrutural à economia brasileira ¹¹; em Desenvolvimento e subdesenvolvimento (1961) tratou o subdesenvolvimento como processo histórico próprio, e não etapa anterior ao desenvolvimento ¹². Ver Formação econômica do Brasil.
• Juan Noyola (México) e Osvaldo Sunkel (Chile): teoria estrutural da inflação ^{8 9}. Sunkel, com Pedro Paz, escreveu um manual influente sobre subdesenvolvimento e teoria do desenvolvimento ¹³ e, nos anos 1990, organizou a formulação "neoestruturalista" ¹⁴.
• Aníbal Pinto (Chile): heterogeneidade estrutural ¹⁰.
• Maria da Conceição Tavares (Portugal/Brasil): em ensaio publicado pela CEPAL em 1964 analisou o "auge e declínio" da substituição de importações no Brasil ¹⁵; com José Serra, em "Além da estagnação" (1971), contestou a tese estagnacionista de Furtado, mostrando que a economia brasileira voltara a crescer concentrando renda ^{16 17}.
• Fernando Fajnzylber (Chile, 1940–1991): engenheiro de formação, trabalhou para a CEPAL a partir de 1968, colaborou com o governo da Unidade Popular no Chile e foi interventor na mina de El Teniente até o golpe de 11 de setembro de 1973; exilado no México, ajudou a fundar o CIDE; voltou à CEPAL em 1985 ¹⁸.

Nem todos se diriam membros de uma "escola": muitos se viam como técnicos de uma organização internacional, e suas posições políticas iam da social-democracia ao nacionalismo desenvolvimentista. A designação "estruturalismo" é, em boa parte, dada por historiadores do pensamento como Ricardo Bielschowsky e Octavio Rodríguez ^{19 20}.

• Anos 1950, industrialização: promoção da industrialização liderada pelo Estado; criação do Centro Latino-Americano de Demografia (CELADE) ².
• Anos 1960, reformas: a CEPAL avaliou que a industrialização, apesar do crescimento, havia reproduzido condições periféricas; propôs reformas agrária, fiscal e financeira e redistribuição de renda para reduzir a heterogeneidade estrutural e a dependência, e criou o Instituto Latino-Americano de Planejamento Econômico e Social (ILPES) ⁶.
• Anos 1970, estilos de desenvolvimento: continuidade dos temas de crescimento industrial e distribuição; diante das liberalizações no Cone Sul, a CEPAL manteve atitude "reservada", embora vários de seus intelectuais reconhecessem desde os anos 1960 que a proteção havia sido excessiva; propôs estimular exportações de manufaturas ²¹.
• Anos 1980, a "década perdida": a crise da dívida deslocou o foco para dívida, inflação e ajuste; Norberto González, secretário-executivo, cunhou a expressão "década perdida" ²². Ver Crise da dívida latino-americana.
• Desde 1990, neoestruturalismo: Transformación productiva con equidad (1990) propôs transformar as estruturas produtivas com progresso técnico, competitividade internacional e equidade crescente; a CEPAL passou a aceitar parte das reformas de mercado, criticando seus erros e insuficiências e mantendo papel central para o Estado ^{23 24 18}.

Fajnzylber e o "casillero vacío". Em A industrialização truncada da América Latina (1983) e em Industrialización en América Latina: de la "caja negra" al "casillero vacío" (Cuadernos de la CEPAL n. 60, 1989/1990), Fajnzylber comparou padrões de industrialização. O "casillero vacío" (a casa vazia) é a constatação de que nenhum país da região havia conseguido compatibilizar crescimento sustentado com equidade, ao contrário de países asiáticos de industrialização recente, que teriam construído um "círculo virtuoso" entre crescimento, competitividade, progresso técnico e equidade ^{18 25 26}. Ele distinguiu a competitividade autêntica, baseada em progresso técnico, da competitividade espúria, baseada em salários baixos, câmbio desvalorizado ou exploração predatória de recursos naturais ¹⁸. A biblioteca da CEPAL registra que Fajnzylber foi o primeiro a oferecer argumentos teóricos e empíricos para a hipótese de que crescimento e equidade são inseparáveis ²². Ver Capitalismo na Coreia do Sul.

O método histórico-estrutural combina dedução teórica e interpretação histórica, ocupando-se da trajetória de agentes e instituições e do diálogo permanente entre formulações teóricas e mudanças históricas, na síntese de Bielschowsky citada por Patricia Olave ^{18 27}. Os estruturalistas partiam de estudos de caso nacionais, séries de comércio e produção e comparações internacionais; Fajnzylber, por exemplo, estudou Brasil, México, Chile, Japão, Alemanha e Estados Unidos ¹⁸. Em relação à economia neoclássica, a diferença está em recusar modelos de equilíbrio com mobilidade perfeita de fatores como descrição de economias periféricas; em relação ao marxismo, em não centrar a análise na luta de classes e na exploração, embora autores como Furtado e Tavares dialogassem com ele.

As teorias da dependência surgiram nos anos 1960 em parte dentro do mesmo ambiente intelectual, Santiago do Chile, a CEPAL e o ILPES, e em parte como crítica ao estruturalismo, diante da constatação de que a industrialização não havia superado a condição periférica, a concentração de renda nem a dependência tecnológica e financeira ⁶.

• Versão "associada" (Cardoso e Faletto): Dependência e desenvolvimento na América Latina (1969), escrito no ILPES, argumentou que a dependência era compatível com desenvolvimento capitalista, associado ao capital estrangeiro, e enfatizou as alianças de classe internas ²⁸.
• Teoria marxista da dependência: Ruy Mauro Marini, Vânia Bambirra e Theotonio dos Santos sustentaram que a dependência é uma forma específica de capitalismo, baseada na transferência de valor para o centro e na superexploração do trabalho, e que a industrialização sob hegemonia burguesa não romperia essa condição; a saída seria socialista ^{29 30 31}. Marini criticou o "desenvolvimentismo" cepalino por supor que reformas no interior do capitalismo dependente bastariam. Ver Mais-valia.
• Andre Gunder Frank falou em "desenvolvimento do subdesenvolvimento", tese da qual tanto cepalinos quanto marxistas dependentistas divergiram ³².
• Fora da América Latina: o guianense Walter Rodney aplicou ideias próximas à história africana em Como a Europa subdesenvolveu a África (1972) ³³; Samir Amin e Arghiri Emmanuel desenvolveram teorias da troca desigual. O historiador Joseph Love mostrou paralelos entre o pensamento brasileiro e o romeno do entreguerras sobre subdesenvolvimento ³⁴.

Convergências: centro-periferia, crítica das vantagens comparativas estáticas, ênfase na estrutura. Divergências: o estruturalismo via no Estado nacional e na industrialização o caminho para superar a periferia dentro do capitalismo, com reformas; a teoria marxista da dependência via essa via como bloqueada. Fernando Henrique Cardoso e José Serra criticaram Marini em 1978 ³⁵, e o debate entre essas linhas segue sendo objeto de pesquisa. Os verbetes sobre a teoria da dependência e seus autores estão planejados nesta enciclopédia.

• Industrialização apoiada pelo Estado: proteção tarifária, crédito de bancos públicos de desenvolvimento, empresas estatais em setores básicos, planejamento ².
• Integração regional: mercado comum latino-americano, defendido por Prebisch em 1959 ².
• Reformas estruturais: agrária, tributária e financeira; redistribuição de renda (anos 1960) ⁶.
• Comércio internacional: preferências comerciais e estabilização de preços de produtos primários, agenda levada por Prebisch à UNCTAD ⁶.
• Neoestruturalismo: transição da "renda perecível" dos recursos naturais para a "renda não perecível" do progresso técnico; educação, inovação, inserção competitiva e equidade; "regionalismo aberto" ^{18 23}.

Aplicação. Políticas de industrialização substitutiva foram adotadas no Brasil, no México, na Argentina, no Chile e em outros países, sob governos democráticos e autoritários, muitas vezes antes e independentemente da CEPAL, e misturadas a outras influências (nacionalismo, keynesianismo, planejamento de guerra). Atribuir essas políticas, e seus resultados, exclusivamente ao estruturalismo é simplificação; atribuir-lhes todo o crescimento ou todas as crises da região também.

A tese Prebisch–Singer foi testada muitas vezes, com resultados que dependem do período, dos produtos e do método:

• David Harvey, Neil Kellard, Jakob Madsen e Mark Wohar, com séries de 25 produtos primários do século XVII ao XXI, encontraram tendência significativa de queda em 11 delas, em todo ou parte do período, e concluíram que, no longuíssimo prazo, uma tendência secular de deterioração é relevante para uma proporção significativa dos produtos primários ³⁶. Há notícia de errata posterior dos autores sobre a construção dos dados, não conferida nesta redação.
• Shouvik Chakraborty, com o índice Grilli-Yang (1900–2015), encontrou evidência fraca para o período inteiro, mas forte para a segunda metade do século XX, e maior propensão à queda nos produtos agrícolas do que nos metais ³⁷.

Os ciclos de alta de preços de commodities, como o do início do século XXI, são frequentemente citados por críticos da tese; defensores respondem que a hipótese é de tendência de longo prazo, não de queda contínua.

Eficiência da ISI. A partir do fim dos anos 1960, estudos comparativos, como o de Ian Little, Tibor Scitovsky e Maurice Scott para a OCDE (1970), argumentaram que a proteção elevada e prolongada gerou indústrias pouco competitivas, viés contra exportações e contra a agricultura, uso intensivo de capital em economias com abundância de trabalho e crises recorrentes de balanço de pagamentos ³⁸. Albert Hirschman, simpático ao projeto de desenvolvimento, analisou em 1968 as dificuldades da passagem da substituição "fácil" de bens de consumo para etapas mais complexas ³⁹. A própria CEPAL reconheceu, desde os anos 1960, que a proteção havia sido excessiva ²¹.

Rent-seeking. Anne Krueger, em artigo de 1974 na American Economic Review, argumentou que restrições ao comércio (licenças de importação, cotas) criam rendas que levam empresas a gastar recursos para obtê-las, um custo social adicional à ineficiência alocativa ⁴⁰. O argumento foi central na virada para a liberalização comercial dos anos 1980 e 1990.

Comparação com o Leste Asiático. Críticos liberais contrastaram a ISI latino-americana com o crescimento orientado à exportação de Coreia do Sul e Taiwan. Fajnzylber fez a mesma comparação, mas tirou conclusão diferente: o que faltava à América Latina era progresso técnico endógeno, empresariado nacional e equidade, e não simplesmente mercado ¹⁸ (ver Capitalismo na Coreia do Sul).

Críticas monetaristas dirigiram-se à teoria estrutural da inflação e à tolerância com déficits; críticas marxistas e dependentistas (ver seção anterior), à crença na burguesia nacional e no Estado como agentes da superação da periferia ²⁹; críticas ecológicas e indígenas posteriores questionaram o próprio ideal de desenvolvimento industrial.

A CEPAL continua ativa e produz diagnósticos e propostas sob a rubrica neoestruturalista ³. O vocabulário estruturalista, centro-periferia, heterogeneidade estrutural, restrição externa, termos de troca, permanece no debate latino-americano sobre reprimarização das exportações, desindustrialização precoce, dependência de commodities e política industrial. Fora da região, ideias de Prebisch circularam pela UNCTAD e influenciaram debates sobre uma nova ordem econômica internacional nos anos 1970 ^{6 21}.

No Brasil, a tradição teve continuidade na obra de Furtado e de Tavares e em centros como o Instituto de Economia da Unicamp e a UFRJ. Seu legado é disputado: para uns, a industrialização do século XX foi a maior transformação econômica da região e deve muito ao pensamento cepalino; para outros, a ISI deixou ineficiências, inflação e endividamento que desembocaram na Crise da dívida latino-americana. Ambas as leituras são interpretações e devem ser confrontadas com dados por país e período.

Texto fundador: Prebisch (1949) ¹. Panoramas: Bielschowsky (1998; 2009) ^{19 27}; Octavio Rodríguez ²⁰; guia da biblioteca da CEPAL ³. Brasil: Furtado (1959) ¹¹; Tavares (1964) ¹⁵. Neoestruturalismo: Fajnzylber, por Olave ¹⁸; Sunkel (org.) ¹⁴. Críticas: Krueger ⁴⁰; Little, Scitovsky e Scott ³⁸; Marini ²⁹.