Regularização fundiária de territórios quilombolas (identificação, reconhecimento, delimitação, demarcação e titulação das terras de remanescentes das comunidades dos quilombos)

• Reformulado no governo Lula (primeiro mandato (2003–2006))³⁴⁶
• Mantido no governo Lula (segundo mandato (2007–2010))⁷⁸⁹
• Reformulado no governo Lula (segundo mandato (2007–2010))¹⁰
• Reformulado no governo Lula (terceiro mandato (desde 2023))¹¹¹²¹³
• Ampliado no governo Lula (terceiro mandato (desde 2023))^141516177

O art. 68 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição de 1988 reconhece aos remanescentes das comunidades dos quilombos que estejam ocupando suas terras a propriedade definitiva e determina que o Estado lhes emita os títulos respectivos.¹

Segundo o documento do Programa Brasil Quilombola (Seppir, 2004), o Incra publicou a Portaria nº 307, de 22 de novembro de 1995, que determinava a titulação das terras quilombolas sem especificar de maneira detalhada o procedimento a ser adotado.⁶

Segundo a tabela de títulos expedidos às comunidades quilombolas mantida pelo Incra, o primeiro título listado é o do território Boa Vista (Oriximiná, PA), expedido pelo INCRA em 20/11/1995, com 1.125,0341 hectares e 112 famílias.¹⁸

Segundo o documento do Programa Brasil Quilombola (Seppir, 2004), o governo federal decidiu em 1999 transferir a competência de titulação das terras de quilombo para o Ministério da Cultura, por meio da Fundação Cultural Palmares, que publicou em 13 de julho de 2000 a portaria interna nº 40 com procedimentos para identificação, delimitação, demarcação e titulação.⁶

O Decreto nº 3.912, de 10 de setembro de 2001, assinado por Fernando Henrique Cardoso, atribuiu à Fundação Cultural Palmares iniciar, dar seguimento e concluir o processo de identificação, reconhecimento, delimitação, demarcação, titulação e registro das terras quilombolas, e limitou o reconhecimento a terras ocupadas por quilombos em 1888 e por remanescentes em 5 de outubro de 1988.²

Segundo o documento da Seppir de 2004, o Programa Brasil Quilombola foi criado em 2004 para coordenar as ações governamentais para as comunidades remanescentes de quilombo, coordenado pela Seppir com a Subsecretaria de Políticas para Comunidades Tradicionais e com 21 órgãos da administração pública federal.⁶

O Decreto nº 4.887, de 20 de novembro de 2003, atribuiu ao Ministério do Desenvolvimento Agrário, por meio do INCRA, a identificação, reconhecimento, delimitação, demarcação e titulação das terras ocupadas pelos remanescentes das comunidades dos quilombos, sem prejuízo da competência concorrente dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.³

O Decreto nº 4.887/2003 define os remanescentes das comunidades dos quilombos segundo critérios de autoatribuição, determina que a caracterização seja atestada mediante autodefinição da própria comunidade e que essa autodefinição seja inscrita no Cadastro Geral junto à Fundação Cultural Palmares, que expede a certidão respectiva.³

O Decreto nº 4.887/2003 revogou o Decreto nº 3.912, de 10 de setembro de 2001; foi assinado por Luiz Inácio Lula da Silva, Gilberto Gil, Miguel Soldatelli Rossetto e José Dirceu de Oliveira e Silva e publicado no Diário Oficial da União de 21/11/2003; a ficha da Câmara dos Deputados registra origem no Poder Executivo e remete à ADIN nº 3239/2004.³⁴

O Decreto nº 6.261, de 20 de novembro de 2007, dispôs sobre a gestão integrada da Agenda Social Quilombola, implementada por meio do Programa Brasil Quilombola sob coordenação da Secretaria Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial, com ações voltadas ao acesso à terra, à infraestrutura e qualidade de vida, à inclusão produtiva e desenvolvimento local e à cidadania.¹⁰

O Decreto nº 11.447, de 21 de março de 2023, instituiu o Programa Aquilomba Brasil, coordenado pelo Ministério da Igualdade Racial, com eixo de acesso à terra e ao território e o objetivo de garantir a regularização fundiária dos territórios quilombolas por meio de um plano de ação com uma agenda nacional de titulação, e revogou o Decreto nº 6.261, de 20 de novembro de 2007.¹¹

A Portaria FCP nº 75, de 5 de abril de 2023, revogou a Portaria nº 57, de 31 de março de 2022, que havia instituído o Cadastro Geral de Remanescente dos Quilombos e os procedimentos de expedição da certidão de autodefinição, e repristinou a Portaria nº 98, de 26 de novembro de 2007.¹³

Segundo o Incra, no território de Alcântara (MA), com 78.105,3466 hectares e 3350 famílias, os editais do RTID foram publicados em 04/11/2008 e 05/11/2008, e o INCRA expediu título parcial em 12/11/2025, com 45.931,3983 hectares, 59% da área do território.⁷¹⁸

Pelo Decreto nº 4.887/2003, o INCRA, após os trabalhos de campo de identificação e delimitação, publica edital por duas vezes consecutivas no Diário Oficial da União e no da unidade federada, e os interessados têm noventa dias para contestar o relatório; não havendo impugnações ou sendo rejeitadas, o INCRA conclui a titulação.³

O Decreto nº 4.887/2003 prevê vistoria e avaliação para desapropriação, quando couber, de imóveis com título de domínio particular válido no território, e determina que, se as terras forem dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios, o INCRA encaminhe os autos aos entes responsáveis pela titulação.³

Pelo Decreto nº 4.887/2003, a titulação é feita por título coletivo e pró-indiviso às comunidades, com cláusula obrigatória de inalienabilidade, imprescritibilidade e impenhorabilidade, representadas por suas associações, e a expedição do título e o registro cadastral pelo INCRA são feitos sem ônus de qualquer espécie.³

O documento do Programa Brasil Quilombola (Seppir, 2004) estabelece quatro eixos de ação, o primeiro dos quais é a Regularização Fundiária, que implica na resolução dos problemas relativos a emissão do título de posse das terras pelas comunidades remanescentes de quilombo e é a base para a implantação de alternativas de desenvolvimento.⁶

O documento do Programa Brasil Quilombola (Seppir, 2004) reproduz em anexo a Instrução Normativa nº 16, de 24 de março de 2004, aprovada pela Resolução/CD nº 6/2004, que regulamenta o procedimento de identificação, reconhecimento, delimitação, demarcação e titulação das terras quilombolas.⁶

Segundo o documento de perguntas e respostas do Incra (atualizado em 13/04/2017), pela Instrução Normativa do INCRA nº 57/2009 (art. 16) a Casa Civil da Presidência da República coordena as negociações quando há controvérsias de mérito entre órgãos na fase de conciliação de interesses.¹⁹

Segundo a CGU (relatório de 21 de dezembro de 2023), a Fundação Cultural Palmares baseia-se na autoidentificação do grupo e, após a emissão da certidão de autodefinição, emite a Certidão de Registro no Cadastro Geral de Remanescentes Quilombolas, que pode ser emitida antes ou depois da abertura do processo de titulação na Superintendência Regional do Incra.¹²

No quadro do Incra atualizado em 08/08/2025, a abertura do processo administrativo no Incra pode ocorrer de ofício ou a requerimento de interessados, entidades ou associações quilombolas, e havia 1.937 processos abertos em todas as Superintendências Regionais, à exceção de Roraima e Acre.⁵

Segundo o quadro do Incra de 08/08/2025, o Relatório Técnico de Identificação e Delimitação (RTID) é produzido por equipe multidisciplinar do Incra para identificar e delimitar o território reivindicado e, após aprovação pelo Comitê de Decisão Regional, é publicado em edital; até aquela data o Incra havia publicado no DOU 345 editais de RTID, totalizando 2.544.338,3730 hectares identificados em benefício de 40.391 famílias.⁵

Segundo o quadro do Incra de 08/08/2025, após o prazo de contestações e seu julgamento, o Presidente do Incra publica portaria reconhecendo e declarando os limites do território; até aquela data haviam sido publicadas no DOU 242 portarias de reconhecimento, totalizando 2.010.192,3100 hectares reconhecidos em benefício de 26.037 famílias.⁵

Segundo o quadro do Incra de 08/08/2025, quando o território está em terras de domínio particular é necessário decreto presidencial de desapropriação por interesse social, seguido de avaliação e ação judicial de desapropriação de cada imóvel; em terras públicas essa etapa é desnecessária; até aquela data o governo federal havia publicado 121 decretos de interesse social, desapropriando 734.940,7880 hectares em benefício de 15.971 famílias.⁵

Segundo o Incra, nos territórios com mais de um imóvel particular cada imóvel avaliado após o decreto tem ação judicial própria, e o Incra emite títulos parciais conforme as sentenças, unificando as matrículas quando todos os títulos parciais do território são emitidos.¹⁹

O Decreto nº 4.887/2003 assegura aos remanescentes das comunidades dos quilombos a participação em todas as fases do procedimento administrativo e atribui à Secretaria Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial e à Fundação Cultural Palmares assistir e acompanhar o Ministério do Desenvolvimento Agrário e o INCRA nas ações de regularização fundiária.³

O Decreto nº 6.261/2007 instituiu o Comitê de Gestão da Agenda Social Quilombola, coordenado pela Secretaria Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial e integrado, entre outros, pela Casa Civil e pelo Ministério do Desenvolvimento Agrário, e previu, em articulação com o Conselho Nacional de Promoção da Igualdade Racial (CNPIR), o aperfeiçoamento dos mecanismos de controle social e de participação da sociedade civil.¹⁰

Segundo a CGU, o Comitê Gestor do Programa Aquilomba Brasil criou o GT Titulação, com representantes do Ministério da Igualdade Racial, do Ministério do Desenvolvimento Agrário e Agricultura Familiar, do Incra e da Fundação Cultural Palmares, e participação da SPU e do Ministério do Meio Ambiente, para elaborar o Plano Nacional de Titulação; o grupo foi instituído pela Resolução nº 01 do Comitê Gestor, de 18.04.2023, e fez a primeira reunião em 26.05.2023.¹²

Segundo a página do Incra sobre quilombolas, por força do Decreto nº 4.887 de 2003 o Incra é a autarquia competente na esfera federal pela titulação dos territórios quilombolas, a atribuição é concorrente da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e a política é conduzida pela Diretoria de Territórios Quilombolas.²⁰

Segundo a avaliação do PPA de 2005, o programa Brasil Quilombola teve R$ 28.619.104,00 autorizados (LOA mais créditos) e R$ 9.852.141,00 em empenho liquidado em 2005, valores nominais do programa como um todo (não só da regularização fundiária).²¹

Em 2002, segundo o SIOP, a ação 1642 (Reconhecimento, Demarcação e Titulação de Áreas Remanescentes de Quilombos) teve dotação autorizada (lei mais créditos) de R$ 3.702.536 e valor pago no exercício de R$ 484.558, em valores nominais.²²

Em 2003, segundo o SIOP, a ação 1642 (Reconhecimento, Demarcação e Titulação de Áreas Remanescentes de Quilombos) teve dotação autorizada (lei mais créditos) de R$ 3.450.278 e valor pago no exercício de R$ 870.566, em valores nominais.²³

Em 2006, segundo o SIOP, a ação 1642 (Reconhecimento, Demarcação e Titulação de Áreas Remanescentes de Quilombos) teve dotação autorizada de R$ 2.754.295 e valor pago de R$ 1.724.796, e a ação 0859 (Pagamento de Indenização aos Ocupantes das Terras Demarcadas e Tituladas aos Remanescentes de Quilombos) teve dotação autorizada de R$ 30.000.000 e valor pago de R$ 4.436.904; valores nominais, ações não somadas.²⁴

Em 2010, segundo o SIOP, a ação 1642 (Reconhecimento e Demarcação das Áreas Remanescentes de Quilombos) teve dotação autorizada de R$ 10.000.000 e valor pago de R$ 3.273.790, e a ação 0859 (Pagamento de Indenização aos Ocupantes das Terras Demarcadas e Tituladas aos Remanescentes de Quilombos) teve dotação autorizada de R$ 43.559.000 e valor pago de R$ 10.386.063; valores nominais, ações não somadas.⁹

Em 2014, segundo o SIOP, a ação 210Z (Reconhecimento e Indenização de Territórios Quilombolas) teve dotação autorizada (lei mais créditos) de R$ 30.400.000 e valor pago no exercício de R$ 16.550.156, em valores nominais.²⁵

Segundo o SIOP, a ação 210Z (Reconhecimento e Indenização de Territórios Quilombolas) teve em 2019 dotação autorizada de R$ 3.423.082 e valor pago de R$ 2.933.040, e em 2020 dotação autorizada de R$ 29.939.588 e valor pago de R$ 27.255.752, em valores nominais.²⁶²⁷

Segundo o SIOP, a ação 210Z (Reconhecimento e Indenização de Territórios Quilombolas) teve em 2021 dotação autorizada de R$ 318.008 e valor pago de R$ 160.030, e em 2022 dotação autorizada de R$ 505.000 e valor pago de R$ 377.860, em valores nominais.¹⁴¹⁵

Em 2023, segundo o SIOP, a ação 210Z (Reconhecimento e Indenização de Territórios Quilombolas) teve dotação autorizada (lei mais créditos) de R$ 2.435.406 e valor pago no exercício de R$ 500.688, em valores nominais.²⁸

Segundo o SIOP, a ação 210Z, renomeada Identificação, Reconhecimento e Titulação de Territórios Quilombolas, teve em 2024 dotação autorizada de R$ 59.384.077, empenho de R$ 59.324.334 e valor pago no exercício de R$ 26.393.007; em 2025, dotação autorizada de R$ 88.889.259, empenho de R$ 88.882.279 e valor pago no exercício de R$ 17.844.265; valores nominais, sem restos a pagar.¹⁶¹⁷

O Relatório Anual de Avaliação do PPA 2004-2007 (ano base 2005) registra, como resultado do programa Brasil Quilombola em 2005, a regularização fundiária de 2 comunidades: Conceição do Macacoari (Macapá, AP), com 61 famílias, e Olho d'Água dos Pires (Esperantina, PI), com 50 famílias.²¹

O Ipea (2010) informa que, no acumulado a partir de 2005, cerca de 800 processos de regularização haviam sido abertos nas superintendências do Incra, com 106 títulos emitidos e 40 portarias de reconhecimento publicadas, totalizando 216.068,0231 hectares reconhecidos em benefício de 3.755 famílias.⁸

Segundo o quadro do Incra atualizado em 08/08/2025, existiam 384 títulos emitidos às comunidades quilombolas, por órgãos federais, estaduais e municipais, regularizando 1.162.002,0645 hectares em benefício de 245 territórios, 396 comunidades e 24.250 famílias; o título é a última etapa do processo e ocorre após a desintrusão do território.⁵

No quadro do Incra de 08/08/2025, da área titulada, o governo federal titulou sozinho 231.394,0246 hectares (por meio de INCRA, FCP e SPU); governos estaduais titularam sozinhos 908.612,2033 hectares (por órgãos como ITERPA, ITESP, ITERMA e INTERPI); governos federal e estaduais titularam conjuntamente 21.990,6882 hectares; e governos municipais, 5,1484 hectares.⁵

A tabela de títulos expedidos às comunidades quilombolas do Incra, com última atualização em 15/06/2026, totaliza 428 títulos em 255 territórios e 404 comunidades, 29.944 famílias, 1.810.366,7935 hectares de área dos territórios e 1.237.218,5834 hectares titulados, incluindo títulos de órgãos federais, estaduais e municipais.¹⁸

Na tabela Resultado Anual do Incra (andamento dos processos, data impressa 03/09/2026), o período de 1995 a 2003 aparece agregado, com 0 RTID, 0 portaria, 0 decreto e 7 titulações; em 2004, 0 RTID, 0 portaria, 0 decreto e 2 titulações; em 2005, 16 RTID, 2 portarias, 0 decreto e 0 titulação; em 2006, 17 RTID, 8 portarias, 2 decretos e 3 titulações.⁷

Na tabela Resultado Anual do Incra, em 2007 constam 20 RTID, 14 portarias, 0 decreto e 2 titulações; em 2008, 17 RTID, 14 portarias, 0 decreto e 2 titulações; em 2009, 24 RTID, 9 portarias, 30 decretos e 4 titulações; em 2010, 27 RTID, 9 portarias, 11 decretos e 6 titulações.⁷

Na tabela Resultado Anual do Incra, entre 2011 e 2022 constam: 2011, 21 RTID, 10 portarias, 1 decreto e 1 titulação; 2012, 12, 4, 11 e 4; 2013, 7, 7, 10 e 13; 2014, 13, 18, 0 e 25; 2015, 31, 12, 14 e 16; 2016, 16, 22, 5 e 1; 2017, 35, 12, 0 e 30; 2018, 20, 15, 4 e 9; 2019, 9, 2, 0 e 5; 2020, 5, 1, 0 e 2; 2021, 13, 1, 1 e 0; 2022, 3, 4, 0 e 16 (na ordem RTID, portaria, decreto e titulação).⁷

Na tabela Resultado Anual do Incra (data impressa 03/09/2026), em 2023 constam 12 RTID, 52 portarias, 1 decreto e 11 titulações; em 2024, 15 RTID, 21 portarias, 31 decretos e 21 titulações; em 2025, 24 RTID, 16 portarias, 28 decretos e 20 titulações; em 2026, até a data do documento, 21 RTID, 13 portarias, 19 decretos e 24 titulações.⁷

No documento de andamento do Incra (data impressa 03/09/2026), a linha TOTAL da tabela de processos registra 2.677.817,5756 hectares e 46.533 famílias, 378 editais de RTID publicados, 261 RTIDs em elaboração e 10 que não precisaram de RTID, 266 portarias publicadas e 13 que não precisaram, 168 decretos publicados e 34 que não precisaram de decreto, e 428 títulos para 404 comunidades em 255 territórios; a tabela Resultado Anual soma 378 RTID, 266 portarias, 168 decretos e 224 titulações, com 2.030 processos abertos e 649 com algum andamento; os totais de área e famílias se referem ao conjunto das ações do Incra e não são a soma das etapas.⁷

Na relação de processos abertos de regularização de territórios quilombolas do Incra atualizada em 14/08/2026, o total no Brasil é de 2.030 processos.²⁹

A CGU (relatório de avaliação de 21 de dezembro de 2023) fez o trabalho em razão da relevância da política e da morosidade com que os processos de regularização tramitam, e concluiu que a atuação da SQPT (secretaria responsável por quilombolas) é prejudicada pela ausência de ferramenta digital unificada que informe as etapas de tramitação dos processos no INCRA e por fragilidades nos controles internos; recomendou ao Incra desenvolver ferramenta de informação sobre os processos.¹²

Segundo as notas da tabela de títulos do Incra, títulos expedidos pela FCP em 14/07/2000, entre eles Kalunga e Mata Cavalo, não foram registrados em cartório pela FCP, que também não efetuou a desintrusão de terceiros não quilombolas, e foram retirados da listagem para evitar contagem em dobro de área titulada, uma vez que todos esses territórios já foram decretados para desapropriação por interesse social e o INCRA está obtendo os imóveis incidentes no território e titulando-os em nome da comunidade.¹⁸

A avaliação do PPA referente a 2005 aponta a necessidade de concentrar esforços nas ações de regularização fundiária, porque os resultados alcançados em 2005 ficaram muito abaixo do esperado, e registra como restrições o contingenciamento orçamentário e uma equipe executora com mais de 80% de consultores.²¹

O Ipea (Políticas Sociais nº 18, 2010) registra que o MDA recebeu a maior parte dos recursos do programa em 2008 e executou apenas 13,26%, e relaciona a baixa execução ao não pagamento de indenização aos ocupantes das terras, porque as fases processuais da desapropriação não haviam sido finalizadas.⁸

Segundo o Ipea (2010), o processo de titulação realizado pelo Incra/MDA não acompanhava a evolução do reconhecimento oficial das comunidades: a FCP havia emitido, até 2008, 1.093 certidões de registro no Cadastro Geral de Remanescentes de Comunidades de Quilombos.⁸

O Ipea (2010) avalia que a Instrução Normativa nº 49/2008 do Incra tornou o processo de titulação mais moroso, ao exigir novos detalhamentos no relatório antropológico, e registra, com dados do Incra, 16 títulos expedidos em 2008 (no Pará, Piauí e Maranhão) e nenhuma comunidade titulada no primeiro semestre de 2009.⁸

Segundo o documento do Programa Brasil Quilombola publicado pela Seppir em 2004, o I Encontro Nacional de Comunidades Negras Rurais Quilombolas foi realizado em Brasília, em novembro de 1995, e antecedeu a Marcha Zumbi dos Palmares, que em 20 de novembro de 1995 reuniu cerca de trinta mil pessoas na Praça dos Três Poderes.⁶

O documento do Programa Brasil Quilombola, publicado pela Seppir em 2004, registrava que apenas 71 comunidades, de um total de 743 comunidades registradas oficialmente, haviam passado por processos de titulação.⁶

O Ipea (2010) registra que a bancada ruralista conseguiu suprimir do texto do Estatuto da Igualdade Racial aprovado na Câmara dos Deputados as disposições relativas à regularização das terras quilombolas.⁸

O Ipea (2010) registra que a Adin nº 3.239 foi proposta, em 2004, pelo DEM contra o Decreto Federal nº 4.887/2003, que regulamenta o procedimento para delimitação, demarcação e titulação das terras ocupadas por remanescentes das comunidades de quilombos.⁸

Na ADI 3239, o relator Cezar Peluso votou em 2012 pela procedência da ação; em 08/02/2018 o Tribunal Pleno do STF, por maioria e nos termos do voto da Ministra Rosa Weber, julgou improcedentes os pedidos contra o Decreto nº 4.887/2003, vencidos o relator e, em parte, os Ministros Dias Toffoli e Gilmar Mendes; em dezembro de 2019 os embargos de declaração não foram conhecidos.³⁰

O documento de perguntas e respostas do Incra (atualizado em 13/04/2017) informa que Pará, Bahia, Maranhão, Mato Grosso do Sul, Piauí, Rio de Janeiro, São Paulo, Mato Grosso, Goiás, Espírito Santo, Sergipe, Rio Grande do Sul e Santa Catarina possuem leis específicas para regularizar os territórios quilombolas.¹⁹

Segundo publicação do IBGE com dados do Censo 2022, a população quilombola residente no Brasil era de 1.330.186 pessoas; 167.769 viviam em territórios quilombolas oficialmente delimitados e 1.162.417 fora deles.³¹

A tabela de títulos do Incra informa que comunidades e famílias já contabilizadas no primeiro título de um território não são recontadas nos títulos seguintes, e que territórios podem receber mais de um título (por órgãos distintos, ampliação, titulação imóvel a imóvel após ação judicial ou território descontínuo), indicando-se a porcentagem já titulada.¹⁸

O dossiê completo, com a data de corte, o estado de cada afirmação, gráficos e o trecho de cada fonte, está em Regularização fundiária de territórios quilombolas (identificação, reconhecimento, delimitação, demarcação e titulação das terras de remanescentes das comunidades dos quilombos).