Plano de Ação para Prevenção e Controle do Desmatamento na Amazônia Legal

• Criado no governo Lula (primeiro mandato (2003–2006))⁵⁷⁶¹¹
• Reformulado no governo Lula (segundo mandato (2007–2010))²⁵³¹²
• Retomado no governo Lula (terceiro mandato (desde 2023))⁸
• Reformulado no governo Lula (terceiro mandato (desde 2023))⁸¹¹

O Decreto de 3 de julho de 2003, assinado por Luiz Inácio Lula da Silva, José Dirceu de Oliveira e Silva e Marina Silva, instituiu o Grupo Permanente de Trabalho Interministerial com a finalidade de propor medidas e coordenar ações para a redução dos índices de desmatamento na Amazônia Legal, começando pelo ordenamento fundiário nos municípios do Arco de Desmatamento.⁵

O relatório preliminar do Grupo de Trabalho Interministerial, de setembro de 2003, apresentou, em conformidade com o Decreto Presidencial de 03 de julho de 2003, o Plano de Ação para a Prevenção e Controle de Desmatamento, Queimadas e Exploração Madeireira Ilegal na Amazônia Brasileira, organizado em quatro subgrupos (monitoramento e controle ambiental, ordenamento fundiário, fomento a atividades produtivas sustentáveis e infraestrutura), e previa consultas a governos estaduais, setor privado e sociedade civil organizada para finalizar o documento.⁷

Segundo o relatório de auditoria do TCU no Acórdão 1758/2021, a partir de 1988 o INPE passou a monitorar o desmatamento da Amazônia Legal pelo Projeto Prodes, com dados anuais de taxas de desmatamento.¹

Segundo o documento da 5ª fase do PPCDAm, em resposta ao aumento do desmatamento o governo brasileiro editou a Medida Provisória nº 1.511, de 25 de julho de 1996, que alterou a Lei nº 4.771.¹¹

Segundo o documento da 5ª fase do PPCDAm, no período que antecedeu o plano as ações de controle do desmatamento eram de responsabilidade praticamente exclusiva do Ministério do Meio Ambiente, com o Ibama como órgão executor.¹¹

O Decreto de 15 de março de 2004 deu nova redação ao Decreto de 3 de julho de 2003 para determinar que o grupo submetesse ao Presidente da República o Plano de Ação para a Prevenção e Controle do Desmatamento na Amazônia Legal, a ser atualizado anualmente, e acrescentou o Ministério do Planejamento e o Ministério das Relações Exteriores ao grupo.⁶

Segundo o documento da 5ª fase do PPCDAm, o primeiro PPCDAm foi lançado em 2004, e uma de suas principais inovações em relação aos planos anteriores foi o caráter transversal, com o Grupo Permanente de Trabalho Interministerial sob coordenação da Casa Civil e mais 11 ministérios, além de maior participação de entidades não governamentais e pesquisadores.¹¹

O Decreto nº 6.321, de 21 de dezembro de 2007, determinou que o Ministério do Meio Ambiente editasse anualmente portaria com lista de municípios do Bioma Amazônia identificados pela dinâmica histórica de desmatamento verificada pelo INPE, com critérios de área total desmatada, área desmatada nos últimos três anos e aumento da taxa em pelo menos três dos últimos cinco anos.²

Pelo Decreto nº 6.321/2007, os imóveis rurais dos municípios da lista cujos detentores não fizessem a atualização cadastral teriam os cadastros inibidos no Sistema Nacional de Cadastro Rural até a regularização, e autorizações para novos desmatamentos acima de cinco hectares por ano em imóveis maiores que quatro módulos fiscais passaram a exigir certificação do georreferenciamento pelo INCRA.²

Na compilação do Planalto, o Decreto nº 6.321/2007 consta como revogado pelo Decreto nº 11.687, de 2023.²

A Resolução nº 3.545 do Conselho Monetário Nacional, publicada no DOU de 3/3/2008, alterou o MCR 2-1 para exigir documentação comprobatória de regularidade ambiental e outras condicionantes para financiamento agropecuário no Bioma Amazônia; foi revogada pela Resolução CMN nº 4.903/2021 a partir de 1º/5/2021.³

Segundo a avaliação Ipea/Cepal/GIZ (2011), a revisão do plano em 2008 reduziu o número de ações, definiu metas e elaborou a árvore de problemas do desmatamento, e a introdução de um sistema de monitoramento das ações em 2009 representou avanço em relação à fase anterior.¹²

O Decreto de 15 de setembro de 2010 deu nova redação ao Decreto de 3 de julho de 2003, estendendo a finalidade do grupo interministerial à redução do desmatamento nos biomas brasileiros por meio de planos de ação, e criou a Comissão Executiva do Plano de Ação para Prevenção e Controle do Desmatamento e das Queimadas no Bioma Cerrado (PPCerrado).⁵

Segundo o relatório de auditoria do TCU, em abril de 2019 o Decreto 9.759 extinguiu diversos colegiados da administração pública federal, inclusive a Comissão Executiva do PPCDAm.¹

O Decreto nº 10.142, de 28 de novembro de 2019, assinado por Jair Messias Bolsonaro e Ricardo de Aquino Salles, instituiu a Comissão Executiva para Controle do Desmatamento Ilegal e Recuperação da Vegetação Nativa no âmbito do Ministério do Meio Ambiente e revogou o Decreto de 3 de julho de 2003 e o Decreto de 15 de março de 2004.¹⁰

O Decreto nº 11.367, de 1º de janeiro de 2023, assinado por Luiz Inácio Lula da Silva e Marina Silva, instituiu a Comissão Interministerial Permanente de Prevenção e Controle do Desmatamento e restabeleceu o PPCDAm, com a finalidade de estabelecer medidas e ações interministeriais para a redução dos índices de desmatamento na Amazônia Legal, a ser submetido ao Presidente da República e atualizado no mínimo anualmente.⁸

O Decreto nº 11.367/2023 revogou os Decretos nº 10.142/2019, nº 10.239/2020, nº 10.341/2020 e nº 10.450/2020.⁸

Segundo o relatório de auditoria do TCU, em 2004 o INPE lançou o Sistema de Detecção de Desmatamento em Tempo Real (Deter), com alertas diários de alteração da cobertura florestal na região.¹

Segundo o documento da 3ª fase, em 2008, buscando atuar em 55% do desmatamento da Amazônia ocorrido em 2007, 36 municípios formaram a primeira lista de municípios prioritários, formalizada pela Portaria MMA nº 28/2008; depois, a Portaria MMA nº 102/2009 acrescentou 7 municípios, e a lista passou a 43.⁴

Segundo o documento da 3ª fase, das 211 atividades principais da 2ª fase do PPCDAm foram selecionadas 107 para monitoramento, reagrupadas em 64 atividades; dessas, 39% foram cumpridas totalmente, 30% parcialmente, 17% não apresentaram avanço e 14% foram avaliadas apenas qualitativamente.⁴

Segundo o mesmo balanço, o eixo de ordenamento fundiário e territorial teve 50% de atividades não cumpridas e 13% cumpridas totalmente, enquanto o eixo de monitoramento e controle teve 38% cumpridas totalmente e 38% parcialmente.⁴

Na redação original, o Decreto de 3 de julho de 2003 listou como instrumentos do grupo, além do ordenamento fundiário, incentivos fiscais e creditícios para áreas já desmatadas, obras de infraestrutura ambientalmente sustentáveis, emprego e renda na recuperação de áreas alteradas, incorporação ao processo produtivo de áreas abertas e abandonadas e a atuação integrada dos órgãos federais de monitoramento e fiscalização no Arco de Desmatamento.⁵

O Decreto nº 11.367/2023 fixou quatro eixos para os planos de prevenção e controle do desmatamento: atividades produtivas sustentáveis; monitoramento e controle ambiental; ordenamento fundiário e territorial; e instrumentos normativos e econômicos.⁸

No âmbito do PPCDAm, segundo o documento da 5ª fase, desmatamento zero refere-se à eliminação do desmatamento ilegal e à compensação da supressão legal de vegetação nativa e das emissões de gases de efeito estufa dela provenientes.¹¹

Entre as linhas de ação da 5ª fase está retomar a operacionalização do Fundo Amazônia e apoiar o seu Comitê Orientador e o BNDES na elaboração de novas diretrizes alinhadas ao PPCDAm.¹¹

Na redação original do Decreto de 3 de julho de 2003, o grupo era coordenado pela Casa Civil da Presidência da República e devia submeter ao Presidente da República, em trinta dias, plano de ação com medidas emergenciais.⁵

O Decreto de 15 de março de 2004 instituiu a Comissão Executiva do Plano de Ação para a Prevenção e Controle do Desmatamento na Amazônia Legal, coordenada pela Casa Civil, para monitorar a implementação do plano, propor medidas para superar dificuldades e elaborar relatórios mensais aos órgãos do grupo interministerial.⁶

Segundo o relatório de auditoria do TCU, a Comissão Executiva do PPCDAm ficou inicialmente sob coordenação da Casa Civil da Presidência da República, e em 2013 a coordenação passou ao Ministério do Meio Ambiente com o Decreto 7.957/2013.¹

O Decreto de 6 de dezembro de 2007 incluiu no grupo interministerial o Sub-Grupo de Trabalho de Responsabilização Ambiental, coordenado pelo Ministério do Meio Ambiente, para ações articuladas de prevenção e repressão a crimes e infrações ambientais ligados a desmatamento, queimadas e exploração ilegal de florestas; o subgrupo foi revogado pelo Decreto nº 7.957, de 2013.⁵

Segundo o documento da 3ª fase, os primeiros Planos Estaduais de Prevenção e Controle do Desmatamento começaram a ser elaborados em 2008, com apoio técnico do Ministério do Meio Ambiente, e os nove estados da Amazônia Legal passaram a contar com seus planos.⁴

Pelo Decreto nº 11.367/2023, a Comissão Interministerial Permanente de Prevenção e Controle do Desmatamento é colegiado vinculado à Casa Civil, presidido pelo Ministro-Chefe da Casa Civil, com o Ministério do Meio Ambiente e Mudança do Clima como secretaria-executiva, e se reúne semestralmente em caráter ordinário.⁸

O Decreto nº 11.367/2023 instituiu a Subcomissão Executiva do PPCDAm, coordenada pelo Ministério do Meio Ambiente e Mudança do Clima e integrada por representantes de ministérios que incluem o Ministério dos Povos Indígenas, e determinou relatórios mensais de execução dos ministérios à subcomissão.⁸

O Decreto nº 11.367/2023 determinou que os planos sejam elaborados, monitorados e avaliados com transparência e participação social, por meio de consulta pública e seminários técnico-científicos com periodicidade anual, e que seja publicado relatório anual de monitoramento de cada plano.⁸

Segundo o documento da 5ª fase, a Subcomissão Executiva do PPCDAm é formada por representantes de 13 ministérios e coordenada pelo Ministério do Meio Ambiente, com a atribuição de elaborar os Planos de Ação para a Prevenção e Controle do Desmatamento e submetê-los à aprovação da Comissão Interministerial.¹¹

Segundo o documento da 5ª fase (2023-2027), de 10 a 26 de abril a minuta do plano foi submetida a consulta pública e recebeu mais de 500 contribuições de cidadãos, instituições públicas e privadas, universidades, centros de pesquisa, setor produtivo e organizações da sociedade civil.¹¹

Segundo a avaliação Ipea/Cepal/GIZ (2011), a revisão de 2008 apontou recursos previstos de aproximadamente 936 milhões de reais no PPA 2008 a 2011 para as ações do PPCDAm.¹²

Segundo o documento da 3ª fase do PPCDAm (MMA, 2013), na primeira fase (2004-2008) o eixo de ordenamento fundiário e territorial registrou a criação de mais de 25 milhões de hectares de unidades de conservação federais e a homologação de 10 milhões de hectares de terras indígenas, e os estados criaram 25 milhões de hectares de unidades de conservação.⁴

Segundo a síntese de resultados do período 2004 a 2011 no documento da 3ª fase, entre os resultados listados estão a criação da Comissão Interministerial de Combate a Crimes e Infrações Ambientais (CICCIA), a restrição de crédito público a empreendimentos ligados ao desmatamento ilegal (Resolução BACEN nº 3.545/2008), a Operação Arco Verde, a concessão de aproximadamente 49.000 hectares de florestas públicas para manejo e a Lei de Gestão de Florestas Públicas (Lei nº 11.284/2006).⁴

Segundo o documento da 5ª fase, durante a primeira fase do PPCDAm (2004-2008) foi registrada queda de 53% nas taxas anuais medidas pelo Prodes; na segunda (2009-2011) e na terceira (2012-2015) fases houve reduções adicionais, e em 2012 a taxa chegou a 4,5 mil km², o menor valor da série histórica.¹¹

Segundo a avaliação Ipea/Cepal/GIZ, do início do PPCDAm em 2004 até 2010 a taxa anual média de desmatamento na Amazônia foi de 15,6 mil km², e a taxa anual passou de 27,4 mil km² em 2004 para 6,5 mil km² em 2010, o nível mais baixo desde o início das medições anuais em 1988.¹²

No mesmo estudo, os autores concluem que os preços agropecuários têm efeito causal sobre a taxa de desmatamento na Amazônia Legal, com relação diferente para produtos agrícolas e para pecuária; por isso controlam esses preços ao estimar o efeito das políticas.¹³

A avaliação do PPCDAm de 2007 a 2010 foi feita por equipe do Ipea, da Cepal e da GIZ, entre outubro de 2010 e julho de 2011, a convite do Ministério do Meio Ambiente e da Comissão Executiva do PPCDAm, então coordenada pela Casa Civil, com mais de 100 entrevistas.¹²

A avaliação Ipea/Cepal/GIZ concluiu que houve desnível no grau de sucesso entre os três eixos do PPCDAm, com o eixo de monitoramento e controle obtendo maior sucesso que os eixos de ordenamento fundiário e territorial e de fomento às atividades produtivas sustentáveis.¹²

Segundo a avaliação Ipea/Cepal/GIZ, havia consenso entre os entrevistados de que, no período total de execução, as ações decisivas para a redução do desmatamento foram a melhoria das ações de comando e controle e a criação de novas áreas protegidas em zonas ameaçadas; para a fase 2007-2010, o destaque coube às ações de comando e controle, incluídas as medidas legais de fins de 2007.¹²

No Acórdão 1758/2021 do Plenário do TCU (sessão de 21/07/2021, processo 038.045/2019-2), a auditoria operacional apontou deficiências no Plano Nacional de Controle do Desmatamento Ilegal 2020-2023 e no seu plano operativo, falta de definição clara das competências dos principais atores e diminuição, ao longo do tempo, da participação das partes interessadas na política.¹

O Acórdão 1758/2021 recomendou ao Conselho Nacional da Amazônia Legal e ao Ministério do Meio Ambiente que identificassem e implementassem medidas para restabelecer a capacidade operacional de fiscalização ambiental do Ibama, ante a acentuada redução de seus quadros.¹

A avaliação Ipea/Cepal/GIZ registrou que não estava claro se a redução do desmatamento observada era perene ou conjuntural, que em 2011 havia indícios de retomada do desmatamento e que a falta de clareza na titularidade da terra era um dos principais gargalos não resolvidos na Amazônia.¹²

A avaliação Ipea/Cepal/GIZ apontou que o plano ainda se baseava, em grande medida, na junção de ações que já vinham sendo executadas por diversos órgãos, sem encadeamento lógico e temporal claro entre elas.¹²

Os autores do estudo registram que ainda precisavam identificar a contribuição relativa de cada política, porque o nível de detalhamento dos dados não permitia avaliar o impacto de medidas individuais.¹³

O documento da 3ª fase do PPCDAm (2013) citou a versão de 2012 do estudo da PUC-Rio, com estimativa de 27 a 62 mil km² de desmatamento evitado entre meados de 2005 e de 2009, ou 32% a 52% do que seria desmatado sem as políticas; a versão revisada de 2015 estima cerca de 73,000 km² (56%), na notação do original.⁴¹⁴

Segundo o relatório de auditoria do TCU no Acórdão 1758/2021, o desmatamento na Amazônia Legal atingiu seu maior índice em 1995 e manteve curva ascendente até 2004, quando alcançou o segundo maior pico histórico.¹

O relatório preliminar do Grupo de Trabalho Interministerial (setembro de 2003) registrou a estimativa do INPE de incremento de 18.166 km² entre agosto de 2000 e agosto de 2001 para 25.476 km² entre agosto de 2001 e agosto de 2002, aumento em torno de 40%.⁷

A 3ª fase do PPCDAm (2012-2015), publicada em junho de 2013 no governo Dilma Rousseff, teve coordenação do Ministério do Meio Ambiente e do Grupo Permanente de Trabalho Interministerial; segundo o próprio documento, a partir do Decreto nº 7.957, de 12 de março de 2013, a coordenação da Comissão Executiva passou da Casa Civil para o Ministério do Meio Ambiente.⁴

Segundo o documento da 5ª fase, depois de 2012 o plano perdeu gradualmente a centralidade na agenda governamental, e em 2013 a coordenação do grupo interministerial foi transferida da Casa Civil para o Ministério do Meio Ambiente; agendas que requeriam articulação interministerial, como infraestrutura, crédito rural e criação de unidades de conservação, perderam prioridade, enquanto as ações de monitoramento e controle seguiram sendo aprimoradas.¹¹

Segundo o relatório de auditoria do TCU, a 4ª fase do PPCDAm (2016-2020) foi aprovada com o desafio de reverter a tendência de alta do desmatamento, introduziu um quarto eixo, relacionado a instrumentos econômicos, e teve implementação marcada por forte instabilidade política, seguido de uma transição governamental com rupturas na política ambiental brasileira.¹¹¹

Segundo o TCU, em 2020 o PPCDAm foi encerrado e sucedido pelo Plano Nacional de Controle do Desmatamento Ilegal e Recuperação da Vegetação Nativa 2020-2023, que abrange todos os biomas e não é específico para a Amazônia; o novo plano apresenta cinco eixos: tolerância zero ao desmatamento ilegal, regularização fundiária, ordenamento territorial, pagamento por serviços ambientais e bioeconomia.¹⁵¹

Segundo o documento da 5ª fase, em 2010 o Ibama e o ICMBio tinham 4.420 e 2.832 servidores efetivos, e em 2016 esses números chegaram a 3.585 e 1.792, redução de 25% no total dos dois órgãos.¹¹

Segundo a nota metodológica do INPE, a taxa anual PRODES estima o desmatamento de agosto a julho (por exemplo, a taxa do ano PRODES 2020 estima o desmatamento ocorrido entre 01/08/2019 e 31/07/2020) e, na Amazônia, só entram na taxa polígonos com área superior a 6,25 hectares.⁹

Segundo a nota metodológica do INPE, o DETER, lançado em 2004, é um sistema de apoio à fiscalização que produz diariamente avisos de alteração na vegetação para áreas maiores ou iguais a 3 hectares, distinto da taxa anual do PRODES.⁹

O dossiê completo, com a data de corte, o estado de cada afirmação, gráficos e o trecho de cada fonte, está em Plano de Ação para Prevenção e Controle do Desmatamento na Amazônia Legal.