Programa Nacional de Universalização do Acesso e Uso da Energia Elétrica (Luz para Todos)

• Criado no governo Lula (primeiro mandato (2003–2006))¹
• Mantido no governo Lula (segundo mandato (2007–2010))¹
• Reformulado no governo Lula (terceiro mandato (desde 2023))²

O Luz para Todos foi instituído pelo Decreto nº 4.873, de 11 de novembro de 2003, assinado por Luiz Inácio Lula da Silva e Dilma Vana Roussef (grafia do texto publicado), para propiciar até 2008 o atendimento em energia elétrica à população do meio rural sem acesso.¹

Segundo publicação do MME, em 1999 surgiu o Programa Luz no Campo, por decreto presidencial, com o objetivo de levar energia elétrica a 1 milhão de domicílios rurais em quatro anos; o agricultor interessado deveria arcar com todo o ônus, desde a construção da rede elétrica até a instalação residencial, investimento que era financiado pelo Programa, com prazo para o devedor quitar a dívida.⁶

Segundo o MME, o Programa Luz no Campo surgiu em 1999, por decreto presidencial, com o objetivo de levar energia elétrica a 1 milhão de domicílios rurais em quatro anos; o agricultor interessado deveria arcar com todo o ônus, da construção da rede elétrica à instalação residencial, com o investimento financiado pelo programa e prazo para quitar a dívida. Ainda segundo o MME, o programa não chegou a estados como Amazonas, Amapá e Maranhão, e o custo da ligação era incompatível com o perfil de renda das famílias que mais necessitavam de energia elétrica.⁶

O MME relata iniciativas anteriores de eletrificação rural: o Decreto nº 62.655, de 3 de maio de 1968, que permitiu a execução de serviços de eletrificação rural de uso privativo por pessoas físicas ou jurídicas, e uma tentativa do Ministério da Agricultura em 1991, que se frustrou.⁶

A Lei nº 10.438, de 26 de abril de 2002, sancionada por Fernando Henrique Cardoso, criou a Conta de Desenvolvimento Energético (CDE), destinada também a promover a universalização do serviço de energia elétrica, e determinou que a Aneel fixe para cada concessionária e permissionária de distribuição áreas progressivamente crescentes onde a ligação deve ser atendida sem ônus para o solicitante.⁵

O § 12 do art. 14 da Lei 10.438/2002, incluído pela Lei nº 10.762, de 11.11.2003, determina que, no processo de universalização dos serviços públicos de energia elétrica no meio rural, serão priorizados os municípios com índice de atendimento aos domicílios inferior a oitenta e cinco por cento, calculados com base nos dados do Censo 2000 do IBGE, podendo ser subvencionada parcela dos investimentos com recurso da Reserva Global de Reversão e da Conta de Desenvolvimento Energético (CDE), nos termos da regulamentação.⁵

Segundo o MME, pela Resolução Aneel nº 223, de 29 de abril de 2003, as concessionárias teriam até dezembro de 2015 para atender todos os domicílios sem acesso; o MME afirma que o Luz para Todos, com recursos subvencionados e financiamentos, anteciparia a universalização.⁶

Em 12/11/2003, segundo a Agência Senado, o senador Rodolpho Tourinho (PFL-BA) perguntou por que alterar o nome de um programa em andamento (Luz no Campo), lançado em 1999 pelo governo anterior, para Luz para Todos, e o senador José Jorge (PFL-PE) disse que o governo estava dando continuidade a um programa já existente com um nome novo. É opinião de parlamentares, não prova de sucessão.⁷

O MME afirma que o programa, embora seja ação de governo, decorre de uma ação de Estado voltada para a universalização do serviço público de energia elétrica; o Decreto 4.873 invoca a Lei nº 10.438, de 26 de abril de 2002.⁶¹

O Decreto 4.873/2003 estabeleceu que a estrutura do Programa será composta pela Comissão Nacional de Universalização, coordenada pelo Ministro de Estado de Minas e Energia, por um Comitê Gestor Nacional de Universalização, e por Comitês Gestores Estaduais que, em conjunto, garantirão a gestão compartilhada do Programa.¹

Segundo o MME, diferentemente de programas de eletrificação anteriores, que exigiam contrapartida financeira do beneficiado, no Luz para Todos a instalação elétrica, incluindo o padrão de entrada, seria gratuita; o consumidor pagaria apenas o consumo.⁶

O Decreto 4.873/2003 fixou prioridades, entre elas projetos em municípios com índice de atendimento inferior a oitenta e cinco por cento, segundo o Censo 2000, em escolas públicas, postos de saúde e poços de abastecimento d'água, em assentamentos rurais e para a agricultura familiar, e admitiu redes convencionais e sistemas de geração descentralizados.¹

O Decreto nº 6.442, de 2008, deu nova redação ao art. 1º do Decreto 4.873, estendendo o prazo do programa até o ano de 2010.¹

O Decreto nº 7.520, de 8 de julho de 2011, assinado por Dilma Rousseff, instituiu o Luz para Todos para o período de 2011 a 2014. É contexto do governo Dilma.⁴

O Decreto nº 11.628, de 4 de agosto de 2023, assinado por Luiz Inácio Lula da Silva, dispõe sobre o Luz para Todos, cuja finalidade é fornecer o atendimento com energia elétrica à população do meio rural e à população residente em regiões remotas da Amazônia Legal que não possuem acesso ao serviço público de distribuição de energia elétrica, e revoga os Decretos 7.520/2011, 9.357/2018, 10.221/2020 e 11.111/2022, além do art. 38 do Decreto 9.022/2017.²

Pelo Decreto nº 11.628/2023, são beneficiários as famílias, os espaços coletivos, as instalações de apoio e de desenvolvimento socioeconômico local e as demais unidades consumidoras situadas no meio rural; situadas nas regiões remotas da Amazônia Legal que não disponham de acesso ao serviço público de energia elétrica; e situadas nas regiões remotas da Amazônia Legal atualmente atendidas por meio de geração de energia elétrica de fonte não renovável. São prioridades, entre outras, as famílias de baixa renda, as famílias inscritas no CadÚnico, as comunidades indígenas, as comunidades quilombolas, os assentamentos rurais, as escolas, as unidades de saúde e os poços de água comunitários. O Decreto nº 12.964, de 8 de maio de 2026, assinado por Lula, acrescentou como prioridades as famílias chefiadas por mulheres inscritas no Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal e as famílias com pessoas com deficiência, idosos dependentes ou que tenham entre seus moradores quem receba o benefício de prestação continuada da assistência social, e incluiu entre as comunidades prioritárias as ribeirinhas e extrativistas, os demais povos tradicionais e os agricultores familiares.²³

Pelo Decreto nº 11.628/2023, o atendimento no meio rural se dá prioritariamente por extensão de redes de distribuição, e nas regiões remotas da Amazônia Legal por sistemas isolados de geração, com soluções que envolvam fontes renováveis. O custeio vem de agentes do setor elétrico, da Conta de Desenvolvimento Energético (CDE) e de outras fontes autorizadas por lei. Os contratos para o meio rural tinham prazo de aplicação de recursos limitado a 31 de dezembro de 2026, ampliado para 31 de dezembro de 2028 em redação dada pela Lei nº 12.964, de 2026; para as regiões remotas, o prazo é 31 de dezembro de 2028.²

O Manual de Operacionalização aprovado pela Portaria GM/MME nº 801, de 18 de setembro de 2024, manda o agente executor instalar nos domicílios o padrão de entrada e um kit de instalação interna com um ponto de luz por cômodo até o limite de três, duas tomadas e lâmpadas de baixo consumo. A contrapartida do agente executor e o percentual de participação da CDE em cada contrato são definidos entre o MME e o agente executor no Termo de Compromisso.⁸

Segundo o livro do MME, a participação de cada parte foi definida em Termo de Compromisso, e a parcela a fundo perdido variou conforme o impacto tarifário. No Espírito Santo, a subvenção federal foi de 10%, a estadual de 10%, o financiamento federal de 65% e a contrapartida dos agentes executores de 15%. No Amazonas, no Acre e em Roraima, o fundo perdido foi de 80% do governo federal e 10% dos governos estaduais, com 10% de contrapartida dos concessionários.⁶

Pelo Decreto 4.873/2003, o programa é coordenado pelo Ministério de Minas e Energia e operacionalizado com a participação da Eletrobrás e das empresas do sistema Eletrobrás; cabe ao MME editar o manual de operacionalização e instituir os comitês gestores.¹

Pelo Decreto 4.873/2003, o custeio vem da CDE (Lei 10.438/2002), da RGR (Lei 5.655/1971), de agentes do setor elétrico e da participação de estados e municípios; a composição dos Comitês Gestores Estaduais é definida em conjunto com os governos estaduais.¹

Segundo o MME, a coordenação cabe ao MME e a operacionalização à Eletrobrás, com parcerias com governos estaduais, concessionárias de energia e cooperativas de eletrificação rural; o orçamento declarado era de R$ 20 bilhões, R$ 14,3 bilhões federais, e o restante partilhado entre governos estaduais, concessionárias e cooperativas.⁶

Segundo o livro do MME, com referência ao acumulado até maio de 2009, o orçamento previsto era de R$ 20 bilhões, R$ 14 bilhões federais; o governo federal havia contratado R$ 9,7 bilhões e liberado R$ 6,9 bilhões. São valores declarados, nominais, acumulados desde o início do programa.⁶

O orçamento anual da CDE de 2024, aprovado pela Aneel na Resolução Homologatória nº 3.426, de 10 de dezembro de 2024, no valor de R$ 37.167.665.231,64, previa R$ 2.503 milhões para a rubrica Universalização - PLpT e Kit Instalação, contra R$ 1.140 milhões em 2022 e R$ 1.624 milhões em 2023, variação de 54,1% sobre 2023, segundo a Tabela 1 do voto do relator (Orçamento Anual da CDE 2022-2024). São valores orçados no fundo setorial, não execução.⁹¹⁰

No arquivo Orçamento da Despesa 2014 do Portal da Transparência, a ação 0EA2, Participação da União no Capital da Eletrobras, Ampliação da Rede Rural de Distribuição de Energia Elétrica, Luz para Todos (Nacional), aparece no exercício de 2014 com orçamento inicial e atualizado de 5305000,00 e empenhado e realizado de 0,00 (valores nominais, em reais).¹¹

Segundo o livro do MME, o atendimento realizado até maio de 2009 foi de 2 milhões de ligações, beneficiando 10 milhões de pessoas (acumulado).⁶¹²

O MME declarou que em 2023 o programa atendeu 64,5 mil famílias (fluxo anual), com investimentos de R$ 1,4 bilhão oriundos da CDE (nominal). Em agosto de 2025, o governo declarou 123,2 mil novas ligações entre 2023 e 2025 (acumulado do período), com eletricidade para cerca de 500 mil pessoas, e, desde 2003, mais de 3,7 milhões de famílias e cerca de 17,7 milhões de pessoas atendidas, com investimentos que somam R$ 27 bilhões (acumulado, nominal). A página do MME registra 3,6 milhões de domicílios e 17,2 milhões de pessoas nos 20 anos do programa, em 11 de novembro de 2023.¹³¹⁴¹⁵

Segundo o TCU (ficha das Contas do Governo de 2012), a meta inicial do Luz para Todos, de levar energia elétrica até 2008 a dois milhões de lares, foi cumprida em maio de 2009, beneficiando cerca de dez milhões de pessoas; até julho de 2011, quando terminou a primeira etapa, cerca de 2,8 milhões de unidades consumidoras foram atendidas (acumulado).¹²

Segundo o estudo de Ribeiro, Teixeira e Soares publicado na revista Planejamento e Políticas Públicas do Ipea (n. 49, jul./dez. 2017), que aplica o estimador de diferenças em diferenças a dados do Censo Demográfico de 2000 e 2010, o Luz para Todos teve efeitos positivos no rendimento médio dos trabalhadores maiores de 18 anos, na escolaridade média das pessoas com 25 anos ou mais e na taxa de alfabetização dos municípios potencialmente mais atendidos pelo programa.¹⁶

Segundo o TCU (Contas do Governo de 2012), de 2004 até o final de 2012 foram concluídas quase três milhões de ligações no âmbito do Programa Luz para Todos, com custo total de R$ 11,8 bilhões, e já foram contratadas obras no valor de, aproximadamente, R$ 14,4 bilhões. Da meta de 715.939 ligações, integrante do PAC-2 (2011-2014), 367.993 ligações foram realizadas entre 2011 e 2012; em 2012, 120.131 instalações elétricas foram concluídas, e o TCU registra que foram executados 55% da meta prevista para o ano.¹²

No Acórdão 371/2011-Plenário (auditoria operacional no Luz para Todos), o TCU apurou que os dados do programa usados no reajuste tarifário anual não eram suficientemente fiscalizados pela Aneel, o que afetava a fidedignidade das informações e aumentava o risco de impacto tarifário indevido.¹⁷

No Acórdão 3299/2014-Plenário (Fiscobras 2012, fiscalização temática do Luz para Todos), o TCU registrou que praticamente não houve competição nos 104 lotes licitados: em 79% das licitações apenas uma proposta válida foi apresentada, em 11% houve só dois concorrentes qualificados, e o desconto global foi de apenas 2%.¹⁸

Segundo o Acórdão 371/2011-Plenário do TCU, da meta de cerca de 2,9 milhões de unidades consumidoras restariam aproximadamente 336 mil a atender até dezembro de 2011, e o MME informou demanda adicional de 495 mil novas ligações (investimento estimado de R$ 5,5 bilhões), somando 831 mil atendimentos pendentes, cerca de 28% da meta inicial.¹⁷

O dossiê completo, com a data de corte, o estado de cada afirmação, gráficos e o trecho de cada fonte, está em Programa Nacional de Universalização do Acesso e Uso da Energia Elétrica (Luz para Todos).