Crise da dívida latino-americana

Os dois choques do petróleo (1973–1974 e 1979) produziram grandes superávits nos países exportadores de petróleo e déficits em muitos países importadores. Bancos comerciais dos EUA e da Europa, estimulados pelo governo estadunidense, captaram os depósitos dos exportadores e os emprestaram a governos e empresas da América Latina, num processo chamado de reciclagem dos petrodólares ^{1 2}. Os empréstimos eram em geral a juros flutuantes, atrelados às taxas internacionais.

No início dos anos 1970, os juros reais de curto prazo eram próximos de zero, o que tornava a dívida administrável ¹. A América Latina crescia: entre 1960 e 1980, a região cresceu quase o dobro do ritmo dos EUA, e entre 1973 e 1980 os países em desenvolvimento importadores de petróleo cresceram em média 4,6% ao ano ². Muitos governos, inclusive ditaduras militares, como a brasileira, a argentina e a chilena, usaram o crédito externo para financiar investimentos públicos, empresas estatais, importações e, em alguns casos, fuga de capitais e gastos militares.

A dívida externa total da América Latina passou de US$ 29 bilhões no fim de 1970 para US$ 159 bilhões no fim de 1978 e US$ 327 bilhões em 1982. Em 1977, o presidente do Fed, Arthur Burns, já criticava os bancos por correrem riscos excessivos nos empréstimos ao Terceiro Mundo. Em 1982, as dívidas latino-americanas detidas pelos nove maiores bancos dos EUA equivaliam a 176% de seu capital ¹, o que tornava a crise também um risco para o sistema bancário dos países credores ⁴.

Em 6 de outubro de 1979, o presidente do Federal Reserve, Paul Volcker, anunciou uma mudança na condução da política monetária para combater a inflação nos EUA: o Fed passaria a controlar o volume de reservas bancárias, aceitando oscilações maiores dos juros. A taxa básica estadunidense (federal funds) chegou a um recorde de 20% no fim de 1980 ⁵. Os bancos centrais europeus também apertaram a política monetária.

Para os devedores, o efeito foi triplo. Os juros mundiais mais que dobraram entre 1979 e 1982, e os custos adicionais de juros para os países em desenvolvimento não exportadores de petróleo somaram ao menos US$ 22 bilhões entre 1978 e 1981; o dólar se valorizou, encarecendo o pagamento; e a recessão mundial de 1981–1982 reduziu os mercados de exportação, enquanto os preços reais das principais matérias-primas caíram aos níveis mais baixos desde a Grande Depressão ^{2 1}.

A Polônia já não conseguia pagar seus empréstimos em 1981 ². Em agosto de 1982, o secretário da Fazenda do México, Jesús Silva Herzog, comunicou ao presidente do Fed, ao secretário do Tesouro dos EUA e ao diretor-gerente do FMI que o país, com uma dívida de cerca de US$ 80 bilhões, não podia mais servi-la. O Fed convocou uma reunião de emergência de bancos centrais para um empréstimo-ponte ao México ¹.

O crédito bancário à região secou. Argentina, Brasil e outros países seguiram o México; no fim de 1984, trinta países estavam em atraso ². Dezesseis países latino-americanos e onze países em desenvolvimento de outras regiões reescalonaram suas dívidas ¹.

Depois de 1982, o FMI coordenou a resposta. O diretor-gerente Jacques de Larosière exigiu que os bancos credores participassem com dinheiro novo, os bancos seriam "incluídos" (bailed in) e não apenas socorridos. No caso mexicano, as necessidades de 1983 foram estimadas em US$ 8,3 bilhões: US$ 1,3 bilhão do FMI, US$ 2 bilhões de governos e US$ 5 bilhões de bancos; 526 bancos participaram do chamado "empréstimo forçado" ².

Em troca, os devedores adotavam programas de ajuste: desvalorização cambial, redução do déficit público, contenção do crédito e restrição ao endividamento externo ². Para gerar dólares, os países precisavam produzir grandes superávits comerciais, cortando importações e investimentos. Os governos reduziram gastos em infraestrutura, saúde e educação, congelaram salários e demitiram funcionários ¹.

Na avaliação do próprio FMI, Chile e Bolívia responderam em poucos anos, mas para muitos países o processo foi mais lento e doloroso, com desemprego, inflação e estagnação até os anos 1990 ². Críticos, da CEPAL, de economistas heterodoxos e de movimentos sociais, argumentaram que a estratégia protegeu os bancos credores à custa dos devedores e transferiu para a população os custos de decisões tomadas por governos, muitas vezes ditatoriais, e por bancos ^{4 6}.

• Plano Baker. Na reunião anual do FMI e do Banco Mundial em Seul, em outubro de 1985, o secretário do Tesouro dos EUA, James Baker, propôs novos financiamentos de US$ 29 bilhões em três anos, US$ 20 bilhões de bancos comerciais e o restante do Banco Mundial, condicionados a reformas e a crescimento. O plano reconhecia que os devedores não superariam a crise só com recessão, mas seus compromissos não se concretizaram, em grande parte porque os bancos não cumpriram sua parte ⁷.
• Reconhecimento das perdas. Em 1987, o Citibank constituiu provisão de US$ 3,3 bilhões para perdas com dívidas de países em desenvolvimento, mais de 30% de sua exposição, sinal de que os bancos passavam a aceitar que parte da dívida não seria paga ¹.
• Plano Brady. Em 1989, o secretário do Tesouro Nicholas Brady propôs reduções permanentes do principal e do serviço da dívida bancária, convertida em títulos (os "bônus Brady"), em troca de reformas econômicas nos países devedores. Dezoito países aderiram, e entre 1989 e 1994 os credores privados perdoaram US$ 61 bilhões, cerca de um terço da dívida em circulação ¹.

O Brasil chegou aos anos 1980 como um dos maiores devedores do mundo. A dívida acumulada durante a ditadura militar, sobretudo depois do primeiro choque do petróleo, no ciclo de investimentos do II Plano Nacional de Desenvolvimento, havia sido contratada em grande parte a juros flutuantes ⁷.

• Governo Figueiredo (1982–1985). Depois da moratória mexicana, o país recorreu ao FMI. Entre 1982 e 1985, o governo enviou sete cartas de intenções ao Fundo, cujas metas não foram cumpridas, num ajuste que gerou recessão em 1981–1983 e grandes superávits comerciais ⁷.
• Governo Sarney. O ministro da Fazenda Dilson Funaro, nomeado em agosto de 1985, recusou o monitoramento formal do FMI e a submissão do país à jurisdição dos tribunais de Nova York em eventuais litígios, e defendeu um ajuste compatível com o crescimento ^{7 8}. Depois do fracasso do Plano Cruzado (1986) e da queda das reservas, o governo anunciou, em 20 de fevereiro de 1987, a suspensão do pagamento dos juros da dívida de médio e longo prazo com bancos comerciais, cerca de US$ 69 bilhões, aproximadamente dois terços da dívida externa, preservando organismos multilaterais e linhas de comércio ^{7 9}.
• Desfecho. A moratória perdeu apoio em poucas semanas; Funaro deixou o ministério e o país voltou a negociar nos moldes anteriores ⁷. A dívida bancária brasileira só foi reestruturada nos anos 1990, num acordo do tipo Brady.

Os efeitos internos incluíram inflação crescente, sucessivos planos de estabilização, queda do investimento público e arrocho salarial, o período coincidiu com a redemocratização, as grandes greves e a Constituinte de 1987–1988.

O crédito interrompido mergulhou muitos países em recessão profunda; o resultado foi desemprego alto, queda acentuada da renda por habitante e crescimento estagnado ou negativo, com custos consideráveis para a população latino-americana ¹. Estimativas da CEPAL, repetidas na literatura, indicam que em 1990 o produto por habitante da região estava abaixo do nível de 1980, da ordem de 8% a 10%, conforme a série, e que a pobreza aumentou em dezenas de milhões de pessoas ⁶.

Os estudos sobre pobreza mostram que ela subiu no início de cada crise e permaneceu acima dos níveis anteriores mesmo depois da recuperação; em 1997, a incidência da pobreza na região ainda era cerca de três pontos percentuais maior que em 1980, com cerca de 70 milhões de pobres a mais. No México, a mortalidade infantil e pré-escolar por deficiência nutricional subiu nos anos 1980, revertendo a tendência da década anterior ¹⁰. Crises desse tipo afetam a escolarização, a nutrição e a saúde das crianças, com efeitos de longo prazo ¹⁰.

Limites dos dados. Os números regionais são médias ponderadas que escondem enormes diferenças entre países (o Chile cresceu a partir de meados da década; o Peru, a Argentina e a Nicarágua tiveram hiperinflação) e dependem de séries de contas nacionais e pesquisas domiciliares de qualidade desigual.

A crise teve formas diferentes conforme o tamanho da dívida, o regime político e as escolhas de cada governo ^{6 11}:

• México. Depois da moratória de 1982, o governo nacionalizou os bancos (setembro de 1982), adotou programas de ajuste com o FMI e, a partir de meados da década, abriu a economia; foi o primeiro país a fechar um acordo Brady, em 1989–1990.
• Argentina. A dívida havia crescido muito durante a ditadura militar (1976–1983), inclusive com a estatização de dívidas privadas no fim do regime; o governo democrático de Raúl Alfonsín enfrentou a crise com planos de estabilização (Plano Austral, 1985) que fracassaram, até a hiperinflação de 1989–1990.
• Chile. A ditadura de Pinochet, depois de uma grave crise bancária em 1982–1983, assumiu dívidas de bancos privados, aplicou ajuste severo e retomou o crescimento a partir de meados da década, com custos sociais altos, caso citado pelo FMI como exemplo de resposta rápida ².
• Peru e Bolívia. O governo peruano de Alan García anunciou em 1985 que limitaria o serviço da dívida a uma fração das exportações, entrou em conflito com o FMI e terminou a década em hiperinflação; a Bolívia viveu hiperinflação em 1984–1985 e um choque de estabilização a partir de agosto de 1985 ⁶.

Os atores da crise foram, de um lado, os governos devedores (muitos deles ditaduras militares que contrataram a dívida sem controle parlamentar ou público) e as empresas estatais e privadas que tomaram os empréstimos; de outro, os bancos comerciais credores, organizados em comitês de assessoramento para negociar em bloco, o governo dos EUA (Tesouro e Fed), o FMI e o Banco Mundial. A assimetria entre credores coordenados e devedores negociando caso a caso é um tema central da literatura ^{4 12}. Houve tentativas de coordenação dos devedores, como o Consenso de Cartagena, de 1984, mas sem formação de um "clube de devedores".

• Excesso de endividamento e políticas internas. Para o FMI, os credores oficiais e muitos economistas ortodoxos, os países tomaram empréstimos demais para financiar déficits públicos, empresas estatais ineficientes, câmbio sobrevalorizado e consumo, e a crise exigia ajuste fiscal e reformas estruturais ^{13 2}.
• Choque externo. Outros enfatizam que a crise foi deflagrada por fatores fora do controle dos devedores: o choque de juros do Fed, a valorização do dólar, a recessão mundial e a queda dos preços das matérias-primas ^{2 5}.
• Oferta de crédito. Robert Devlin, economista da CEPAL, destacou o "lado da oferta": os bancos, com excesso de liquidez e em competição, empurraram empréstimos aos governos com pouca análise de risco, e a responsabilidade pela crise deveria ser partilhada ⁴.
• Estrutura e dependência. Na tradição do estruturalismo e das teorias da dependência, a crise revelou a vulnerabilidade de economias especializadas em produtos primários, dependentes de capital e tecnologia externos e com restrição crônica de divisas; o ajuste teria aprofundado a dependência e interrompido a industrialização ⁶.
• Hegemonia do dólar. A economista Maria da Conceição Tavares, em "A retomada da hegemonia norte-americana" (1985), interpretou o choque de juros de 1979 como decisão deliberada dos EUA de reafirmar a centralidade do dólar e de sua política monetária, submetendo a periferia endividada e os próprios aliados ¹⁴.
• Insolvência × iliquidez. Economistas como Jeffrey Sachs e William Cline divergiram sobre se os devedores enfrentavam problema temporário de liquidez, que novos empréstimos resolveriam, ou de solvência, que exigiria redução da dívida; a passagem do Plano Baker ao Plano Brady é lida como reconhecimento tardio da segunda hipótese ^{12 15}.
• Leituras marxistas e críticas viram na crise um mecanismo de transferência de valor da periferia para o centro e o momento de transição para uma nova fase do capitalismo, marcada pela financeirização e pelo neoliberalismo.

Essas interpretações não se excluem: a literatura tende a combinar choque externo, decisões internas e comportamento dos credores, divergindo sobre o peso de cada fator e sobre a justiça da distribuição dos custos.

Em 1989, o economista John Williamson, do Institute for International Economics, resumiu em dez pontos as reformas que, a seu ver, "Washington", o governo dos EUA, o Congresso, as instituições financeiras internacionais, o Federal Reserve e think tanks, considerava desejáveis para a América Latina: disciplina fiscal, prioridades de gasto público, reforma tributária, juros de mercado, câmbio competitivo, liberalização comercial, abertura ao investimento estrangeiro direto, privatização, desregulamentação e direitos de propriedade ³. O texto, publicado em 1990, deu nome ao Consenso de Washington.

Williamson pretendia descrever, não prescrever, e mais tarde distinguiu sua lista do "neoliberalismo" amplo. Mas a expressão passou a designar o pacote de liberalização, privatização e ajuste adotado na América Latina nos anos 1990, defendido por seus apoiadores como saída da crise e da inflação e criticado por outros como causa de desindustrialização, desemprego e novas crises financeiras (México 1994, Brasil 1999, Argentina 2001) ⁶.

A crise da dívida deixou lições debatidas até hoje: os riscos da dívida externa em moeda estrangeira e a juros flutuantes; a demora em reconhecer perdas, que prolongou a recessão dos devedores (o alívio só veio sete anos depois, com o Plano Brady); o poder de credores coordenados frente a devedores isolados; e o papel do FMI como agente de condicionalidades. Os defensores da estratégia de 1982–1989 argumentam que ela evitou uma crise bancária sistêmica nos países credores; seus críticos, que fez a América Latina pagar o preço. A comparação com a resposta à crise financeira de 2008, quando os bancos centrais dos países ricos agiram rapidamente para salvar seus próprios sistemas, é frequente.