Fundo Monetário Internacional (FMI)

As negociações foram dominadas por dois planos. O britânico John Maynard Keynes propôs uma "União Internacional de Compensação" com moeda própria (o bancor), grande capacidade de crédito e pressão simétrica sobre países superavitários e deficitários. O norte-americano Harry Dexter White, do Tesouro dos EUA, propôs um fundo de estabilização menor, baseado em contribuições dos membros, com o ônus do ajuste recaindo sobre os países deficitários. Como os EUA eram o grande credor do pós-guerra, o desenho final ficou mais próximo do plano White ^{2 3} (ver John Maynard Keynes e Keynesianismo).

O sistema de Bretton Woods estabeleceu câmbio fixo, mas ajustável: moedas atreladas ao dólar, e o dólar conversível em ouro a um preço oficial; o Fundo emprestaria recursos de curto prazo a países com déficit temporário, para que não precisassem recorrer a desvalorizações competitivas ou a restrições comerciais. Os controles sobre movimentos de capital eram permitidos. Eric Helleiner mostrou que países latino-americanos, entre eles o Brasil, e asiáticos participaram das negociações e levaram ao texto preocupações com desenvolvimento ⁴.

O sistema de paridades terminou em 1971–1973, quando os EUA suspenderam a conversibilidade do dólar em ouro e as grandes moedas passaram a flutuar. O FMI manteve-se, com funções redefinidas.

O FMI declara três missões: promover a cooperação monetária internacional, estimular o comércio e o crescimento e desencorajar políticas que prejudiquem a prosperidade ¹. Na prática, tem três atividades: supervisão (exames periódicos das economias dos membros, as "consultas do Artigo IV", e relatórios sobre a economia mundial), empréstimos a países com problemas de balanço de pagamentos e assistência técnica. Desde 1969 administra os Direitos Especiais de Saque (DES), ativo de reserva criado pelo Fundo e distribuído aos membros em proporção às cotas, que é também a unidade de conta das suas operações.

Cotas. Cada membro tem uma cota, que determina sua contribuição financeira, seu acesso a empréstimos e seu poder de voto ⁵. Qualquer mudança nas cotas exige aprovação por 85% do poder de voto total ⁵. Os votos combinam uma parte proporcional à cota e "votos básicos" iguais para todos; por isso a participação nos votos difere um pouco da participação nas cotas ⁶.

Segundo o Serviço de Pesquisa do Congresso dos EUA (abril de 2015), antes da reforma de cotas aprovada em 2010 os EUA tinham 17,69% das cotas (16,75% dos votos), a China 4,00%, a Índia 2,44%, a Rússia 2,50% e o Brasil 1,79%; com a reforma, as cotas passariam a 17,40% (EUA), 6,39% (China), 2,75% (Índia), 2,71% (Rússia) e 2,32% (Brasil), transferindo cerca de 6 pontos percentuais para economias emergentes e colocando Brasil, China, Índia e Rússia entre os dez maiores cotistas. Como a participação norte-americana continuaria acima de 15%, os EUA manteriam o poder de vetar sozinhos as decisões que exigem 85% ⁶. A reforma ficou parada por anos à espera da aprovação do Congresso norte-americano e entrou em vigor em 26 de janeiro de 2016 ⁷. Em dezembro de 2023, a 16ª Revisão Geral de Cotas aprovou um aumento de 50% das cotas, sem realinhar as participações; sua entrada em vigor depende do consentimento dos membros ⁵. A tabela atualizada de cotas e votos, no site do FMI, não pôde ser lida nesta redação; os percentuais acima são os do relatório de 2015.

Direção. A Diretoria Executiva tem 25 membros e é apoiada por um corpo técnico chefiado por um diretor-gerente e quatro subdiretores-gerentes ¹. Por convenção informal, desde a fundação o diretor-gerente é europeu, e o presidente do Banco Mundial, norte-americano, prática criticada por países em desenvolvimento.

Recursos. Além das cotas, o Fundo conta com acordos de empréstimo: em janeiro de 2020, os Novos Acordos de Empréstimo (NAB) foram dobrados para DES 365 bilhões, e uma rodada de acordos bilaterais somou DES 138 bilhões ¹.

O FMI empresta em acordos (o mais comum é o stand-by arrangement) desembolsados em parcelas, condicionados ao cumprimento de metas e reformas acordadas numa "carta de intenções" do governo. A justificativa oficial é que o Fundo precisa garantir que o país corrija o desequilíbrio e possa pagar, protegendo os recursos dos demais membros.

O conteúdo das condições mudou ao longo do tempo. Nos anos 1980 e 1990, os programas incluíram com frequência ajuste fiscal, aperto monetário, desvalorização, liberalização comercial e financeira, privatizações e desregulamentação, agenda que John Williamson resumiu em 1989–1990 como o "Consenso de Washington", expressão que ele usou para descrever as reformas então defendidas pelas instituições sediadas em Washington para a América Latina ⁸. Estudo de Alexander Kentikelenis, Thomas Stubbs e Lawrence King, com base em um banco de dados das condições dos programas entre 1985 e 2014, concluiu que o número de condições estruturais permaneceu alto apesar das reformas anunciadas pelo Fundo nos anos 2000 ⁹. James Vreeland, em estudo estatístico, associou a participação em programas do FMI a crescimento menor e a queda da participação dos salários na renda, discutindo as dificuldades de separar o efeito do programa do efeito da crise que o motivou ¹⁰.

Além do acordo stand-by, de curto prazo, o FMI criou ao longo do tempo linhas de prazo mais longo para problemas estruturais (como o Extended Fund Facility, a partir dos anos 1970), linhas concessionais com juros baixos para países pobres e, depois da crise de 2008, linhas preventivas para países com fundamentos considerados sólidos, que podem ser contratadas sem as condições habituais. Em situações de emergência, como a pandemia de 2020, o Fundo concedeu financiamento rápido com condições reduzidas. Os nomes e as regras dessas linhas mudam com frequência; a lista atualizada está no site do FMI ¹.

O FMI e o Banco Mundial, criados juntos em Bretton Woods, têm funções diferentes: o Fundo trata da estabilidade macroeconômica e do balanço de pagamentos; o Banco financia projetos e políticas de desenvolvimento. A partir dos anos 1980, os "programas de ajuste estrutural" aproximaram as duas instituições, que passaram a exigir reformas parecidas, e a crítica a uma costuma atingir a outra ^{9 11}.

O FMI também publica relatórios de grande circulação, o World Economic Outlook, o Global Financial Stability Report e o Fiscal Monitor, e as avaliações anuais de cada país (Artigo IV), que, a partir dos anos 1990, passaram a ser publicadas na maior parte dos casos. Essas análises influenciam agências de classificação de risco, investidores e debates internos dos países, o que dá ao Fundo poder de agenda mesmo sobre países que não lhe devem.

Crise da dívida latino-americana (anos 1980). Depois da moratória mexicana de 1982, o FMI coordenou programas de ajuste em vários países da região, condicionando novos créditos de bancos privados à adoção desses programas. A década ficou conhecida como "década perdida" pela queda da renda per capita e pela alta inflação; a solução negociada veio no fim da década com o Plano Brady (ver Crise da dívida latino-americana).

Crise asiática (1997–1998). Na Tailândia, na Indonésia e na Coreia do Sul, o FMI organizou pacotes de grande porte. O acordo com a Coreia, aprovado em 4 de dezembro de 1997, foi de DES 15,5 bilhões (cerca de US$ 21 bilhões), equivalente a 1.939% da cota do país, com fechamento de instituições financeiras insolventes, abertura ao capital estrangeiro e exigências de transparência ¹² (ver Capitalismo na Coreia do Sul). Críticos, como Joseph Stiglitz, então economista-chefe do Banco Mundial, sustentaram que o Fundo tratou crises de liquidez provocadas pela liberalização financeira como se fossem crises fiscais, exigindo aperto que aprofundou recessões ¹¹. O Escritório de Avaliação Independente do próprio FMI examinou em 2003 os programas para Indonésia, Coreia e Brasil ¹³.

Grécia (2010). Em 9 de maio de 2010, o FMI aprovou para a Grécia um acordo stand-by de €30 bilhões (DES 26,4 bilhões), mais de 3.200% da cota do país, acesso "excepcional", como parte de um pacote conjunto de €110 bilhões com os países da zona do euro. O programa previa reduzir o déficit para bem abaixo de 3% do PIB até 2014 com medidas equivalentes a 11% do PIB, cortes de salários e pensões e reformas para "flexibilizar" o mercado de trabalho ¹⁴. Em junho de 2013, uma avaliação ex post do próprio Fundo reconheceu que o programa não restaurou a confiança nem o crescimento, que as projeções foram otimistas demais e que a recessão foi muito mais profunda que o esperado; segundo o resumo do Bretton Woods Project, o documento registrou que a reestruturação da dívida foi discutida desde o início, mas "descartada pela zona do euro", e que o Fundo flexibilizou suas próprias regras de sustentabilidade da dívida por temor de contágio ¹⁵. Pesquisadores do próprio Fundo, Olivier Blanchard e Daniel Leigh, mostraram que as previsões subestimaram os efeitos da consolidação fiscal sobre o crescimento (multiplicadores fiscais maiores que o suposto) ¹⁶.

Na África subsaariana e em outros países de baixa renda, os programas de ajuste dos anos 1980 e 1990 foram associados por críticos a cortes em saúde, educação e subsídios agrícolas, enquanto o endividamento externo continuava a crescer. A pressão de igrejas, movimentos sociais e governos levou, a partir de 1996, a iniciativas de alívio da dívida de países pobres muito endividados, conduzidas pelo FMI e pelo Banco Mundial, e, em 2005, ao cancelamento de dívidas multilaterais de vários países. Defensores do Fundo apontam essas iniciativas e a criação de linhas concessionais como prova de adaptação; críticos lembram que o alívio foi condicionado a programas de reforma e veio depois de duas décadas de transferência líquida de recursos ^{9 11}.

A Argentina é o caso mais citado de relação conflituosa com o Fundo. O país sustentou nos anos 1990 um regime de conversibilidade (um peso por dólar), apoiado por programas do FMI; a crise de 2001–2002 terminou com moratória, colapso do regime cambial e forte queda da renda. Em 2018, o país voltou a recorrer ao Fundo num acordo que se tornou o maior da história da instituição, e, depois disso, firmou novos programas para refinanciá-lo. O caso alimenta tanto a crítica de que o FMI apoia políticas insustentáveis por razões políticas quanto a crítica de que governos usam o Fundo para adiar ajustes ¹⁰.

O Brasil participou da conferência de Bretton Woods e é membro fundador. Em 1959, o governo Kubitschek rompeu negociações com o Fundo, que exigia um programa de estabilização considerado incompatível com o Plano de Metas ¹⁷. Nos anos 1980, durante a crise da dívida, o país firmou sucessivas cartas de intenções com o FMI, várias delas descumpridas ou renegociadas, e em 1987 suspendeu os pagamentos de juros a bancos privados ¹⁷.

Na crise de 1998–1999 e nas turbulências de 2001–2002, o Brasil recorreu novamente ao Fundo. Em 6 de setembro de 2002, a Diretoria do FMI aprovou um acordo stand-by, prorrogado e ampliado em 12 de dezembro de 2003. Em 13 de dezembro de 2005, o FMI anunciou que o Brasil pretendia quitar antecipadamente todo o saldo devedor, cerca de DES 10,79 bilhões (aproximadamente US$ 15,46 bilhões), cujo pagamento final estava previsto para 2007; o diretor-gerente Rodrigo de Rato atribuiu a decisão ao fortalecimento da posição externa brasileira, com superávits comerciais e em conta corrente e fortes entradas de capital ¹⁸. O pagamento foi concluído em 27 de dezembro de 2005, no valor de cerca de US$ 15,57 bilhões, cobrindo três acordos stand-by ¹⁹. Ver Capitalismo no Brasil.

• Dependentistas e críticos do Sul global. Cheryl Payer, em The Debt Trap (1974), argumentou que os programas do FMI reforçavam a dependência de países periféricos em relação ao capital estrangeiro, ao abrir suas economias e conter salários ²⁰. Na tradição da CEPAL e da teoria da dependência, o ajuste recessivo dos anos 1980 é visto como transferência de recursos dos devedores para os credores. Movimentos sociais e sindicatos associaram os programas de ajuste estrutural a cortes em saúde e educação; pesquisadoras feministas apontaram que o ajuste transferiu custos para o trabalho não remunerado das mulheres.
• Keynesianos. Stiglitz criticou o "fundamentalismo de mercado", a liberalização apressada de capitais e o excesso de austeridade nas crises, além da falta de transparência e da governança dominada pelos credores ¹¹.
• Críticas liberais e conservadoras. A comissão do Congresso dos EUA presidida por Allan Meltzer (2000) criticou o risco moral: resgates de grande porte incentivariam governos e credores privados a assumir riscos excessivos, certos de que o Fundo os socorreria; recomendou restringir os empréstimos a crises de liquidez de curto prazo de países pré-qualificados ²¹. Economistas libertários foram mais longe e defenderam a extinção do Fundo.
• Defesas. Defensores do FMI argumentam que ele empresta quando ninguém mais empresta, que o ajuste seria mais duro sem o seu financiamento, que as condições servem para garantir que os recursos sejam devolvidos aos demais membros e que muitos países recorrem ao Fundo voluntariamente.

A partir de 2008 o FMI reviu parte de suas posições. Em 2012 adotou uma "visão institucional" sobre fluxos de capital que admite, em certas circunstâncias, o uso de medidas de gestão e controle de capitais ²². Em 2016, economistas do departamento de pesquisa publicaram na revista do Fundo o artigo "Neoliberalism: Oversold?", que reconhecia que a liberalização da conta de capital e a austeridade fiscal haviam, em alguns casos, aumentado a desigualdade e prejudicado o crescimento ²³. A reforma de cotas de 2010, vigente desde 2016, aumentou o peso de economias emergentes ⁷, mas críticos consideram insuficiente a mudança, dado o peso atual dessas economias no produto mundial.

Avaliações independentes divergem sobre quanto essas revisões mudaram a prática dos programas: o estudo de Kentikelenis, Stubbs e King encontrou persistência das condições estruturais ⁹, e o caso grego mostrou os limites do Fundo quando atua ao lado de credores com mais poder político.