Política Nacional sobre Mudança do Clima (PNMC), instituída pela Lei nº 12.187/2009, com o Plano Nacional sobre Mudança do Clima (Plano Clima) e o Fundo Nacional sobre Mudança do Clima (Fundo Clima, Lei nº 12.114/2009)

• Criado no governo Lula (segundo mandato (2007–2010))³⁵⁴
• Reformulado no governo Lula (terceiro mandato (desde 2023))⁸⁹¹
• Ampliado no governo Lula (terceiro mandato (desde 2023))^101112134

Segundo o Plano Nacional sobre Mudança do Clima de 2008, em abril de 2007 o Presidente da República, acatando sugestão do Ministério do Meio Ambiente e da Secretaria Executiva do Fórum Brasileiro de Mudanças Climáticas, colocou na pauta de governo a elaboração de um plano, inicialmente denominado Plano de Ação Nacional de Enfrentamento das Mudanças Climáticas; o Fórum elaborou uma proposta de referência entregue ao Presidente.³

A Lei nº 12.187, de 29 de dezembro de 2009, que institui a Política Nacional sobre Mudança do Clima, foi sancionada com veto parcial por Luiz Inácio Lula da Silva (razões na mensagem nº 1.123/2009); o texto aprovado pelo Congresso tem origem no PL 18/2007.¹¹⁴

Segundo o Plano Nacional sobre Mudança do Clima de 2008, a Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima foi o caminho escolhido pela comunidade internacional, em 1992, para criar um regime sobre o problema, e o Protocolo de Quioto, de 1997, estabelece obrigações quantificadas de limitação ou redução de emissões para os países industrializados relacionados no Anexo I da Convenção.³

O Fórum Brasileiro de Mudanças Climáticas foi criado pelo Decreto nº 3.515, de 20 de junho de 2000, com o objetivo de conscientizar e mobilizar a sociedade para a discussão e tomada de decisão sobre os impactos das emissões de gases por atividades humanas, segundo o Plano Nacional sobre Mudança do Clima de 2008.³

A Comissão Interministerial de Mudança Global do Clima foi instituída pelo Decreto de 7 de julho de 1999, e suas resoluções são listadas pela Lei nº 12.187/2009 entre os instrumentos da PNMC.⁶¹

O Decreto nº 6.263, de 21 de novembro de 2007, assinado por Luiz Inácio Lula da Silva, instituiu o Comitê Interministerial sobre Mudança do Clima (CIM), de caráter permanente, para orientar a elaboração, a implementação, o monitoramento e a avaliação do Plano Nacional sobre Mudança do Clima, com coordenação da Casa Civil da Presidência da República.⁵

O Decreto nº 6.263/2007 instituiu o Grupo Executivo sobre Mudança do Clima, coordenado pelo Ministério do Meio Ambiente, encarregado de elaborar até 11 de janeiro de 2008 proposta preliminar dos objetivos gerais, princípios e diretrizes da Política Nacional sobre Mudança do Clima e, até 30 de abril de 2008, versão preliminar do Plano Nacional sobre Mudança do Clima.⁵

O Plano Nacional sobre Mudança do Clima foi publicado pelo Comitê Interministerial sobre Mudança do Clima, instituído pelo Decreto nº 6.263/2007, com data de dezembro de 2008; segundo o TCU, o Plano foi instituído em dezembro de 2008, antes mesmo da PNMC.³⁴

A Lei nº 12.114, de 9 de dezembro de 2009, sancionada por Luiz Inácio Lula da Silva, criou o Fundo Nacional sobre Mudança do Clima (FNMC), de natureza contábil e vinculado ao Ministério do Meio Ambiente, para apoiar projetos, estudos e empreendimentos de mitigação e adaptação; entre seus recursos estão até 60% da parcela destinada ao MMA da participação especial do petróleo, dotações orçamentárias e doações.⁷

Foi vetado o inciso VI do art. 3º aprovado pelo Congresso, segundo o qual o dispêndio público com ações de enfrentamento das alterações climáticas não sofreria contingenciamento; a Mensagem nº 1.123/2009 alegou que a matéria é de lei complementar e contraria o princípio da Lei de Responsabilidade Fiscal de definição das prioridades nas leis de diretrizes orçamentárias.²

Por manifestação do Ministério de Minas e Energia, foram vetados o inciso III do art. 4º (estímulo a tecnologias limpas e paulatino abandono de fontes fósseis) e o art. 10 (substituição gradativa dos combustíveis fósseis); a mensagem de veto considerou inadequada uma diretriz focada no abandono dos combustíveis fósseis.²

O Decreto nº 9.578, de 22 de novembro de 2018, assinado por Michel Temer, consolidou os atos normativos sobre o FNMC e a PNMC, revogou os Decretos nº 7.343/2010 e nº 7.390/2010 e manteve a projeção de 3.236 milhões de toneladas de CO2eq para 2020.¹⁵

O Decreto nº 10.845, de 25 de outubro de 2021, assinado por Jair Messias Bolsonaro, dispõe sobre o Comitê Interministerial sobre a Mudança do Clima e o Crescimento Verde (CIMV), de caráter permanente, com atribuições ligadas ao Programa Nacional de Crescimento Verde, e revogou o Decreto nº 10.145, de 28 de novembro de 2019.⁶

A Lei nº 14.904, de 27 de junho de 2024, sancionada por Luiz Inácio Lula da Silva, estabelece diretrizes para planos de adaptação à mudança do clima com fundamento na Lei nº 12.187/2009, define o plano nacional de adaptação como parte do Plano Nacional sobre Mudança do Clima e permite usar recursos do FNMC em planos municipais de adaptação.¹⁶

A Lei nº 15.042, de 11 de dezembro de 2024, assinada por Luiz Inácio Lula da Silva, alterou o inciso VIII do art. 4º da Lei nº 12.187/2009 para prever o estímulo ao desenvolvimento do Sistema Brasileiro de Comércio de Emissões de Gases de Efeito Estufa (SBCE) e revogou o art. 9º dessa lei, que tratava do Mercado Brasileiro de Redução de Emissões.⁹¹

Segundo a NDC do Brasil, o CIM definiu, pela Resolução nº 3, de 14 de setembro de 2023, que o novo Plano Clima incluirá a Estratégia Nacional de Adaptação, com dezesseis planos setoriais de adaptação, a Estratégia Nacional de Mitigação, com sete planos setoriais de mitigação, e uma Estratégia Transversal.¹⁷

Pelo Decreto nº 6.263/2007, o Plano Nacional sobre Mudança do Clima definiria ações de mitigação e de adaptação e seria estruturado em quatro eixos temáticos: mitigação; vulnerabilidade, impacto e adaptação; pesquisa e desenvolvimento; e capacitação e divulgação.⁵

O Plano Nacional sobre Mudança do Clima de 2008 fixou como objetivo reduzir o desmatamento em 40% no período 2006-2009, relativamente à média de 1996-2005 (período de referência do Fundo Amazônia), e 30% a mais em cada um dos dois quadriênios seguintes, condicionando essas reduções a recursos nacionais e internacionais novos e adicionais.³

O Plano de 2008 incluiu os objetivos de eliminar a perda líquida da área de cobertura florestal no Brasil até 2015 e de dobrar a área de florestas plantadas de 5,5 milhões para 11 milhões de hectares em 2020, sendo 2 milhões de hectares com espécies nativas.³

A Lei nº 12.187/2009 estabelece que a PNMC observará os princípios da precaução, da prevenção, da participação cidadã, do desenvolvimento sustentável e o das responsabilidades comuns, porém diferenciadas, este último no âmbito internacional, e que as ações nacionais devem considerar e integrar as ações estaduais e municipais.¹

Entre os objetivos da PNMC estão a compatibilização do desenvolvimento econômico-social com a proteção do sistema climático, a redução das emissões antrópicas de gases de efeito estufa e a implementação de medidas de adaptação pelas três esferas da Federação.¹

São instrumentos da PNMC, entre outros, o Plano Nacional sobre Mudança do Clima, o Fundo Nacional sobre Mudança do Clima, os Planos de Ação para a Prevenção e Controle do Desmatamento nos biomas e a Comunicação Nacional do Brasil à Convenção-Quadro.¹

A lei determinou que decreto do Executivo estabelecesse planos setoriais de mitigação e de adaptação, em setores como energia elétrica, transporte, indústria, mineração, construção civil, saúde e agropecuária, com metas gradativas de redução de emissões quantificáveis e verificáveis.¹

O art. 12 da Lei nº 12.187/2009 fixou como compromisso nacional voluntário ações de mitigação para reduzir entre 36,1% e 38,9% as emissões projetadas até 2020, deixando a projeção e o detalhamento das ações para decreto, com base no segundo Inventário Brasileiro de Emissões.¹

O Decreto nº 6.263/2007 previu consultas públicas para manifestação dos movimentos sociais, das instituições científicas e dos demais agentes interessados, incluindo a III Conferência Nacional do Meio Ambiente, reuniões regionais e as reuniões do Fórum Brasileiro de Mudanças Climáticas.⁵

Segundo o Plano Nacional sobre Mudança do Clima de 2008, a III Conferência Nacional do Meio Ambiente teve como tema as mudanças climáticas, mobilizou mais de 115.000 pessoas em 566 conferências municipais, 153 regionais e 26 estaduais, e sua plenária nacional contou com 1.104 delegados; seus objetivos centrais incluíram oferecer propostas para a formulação do Plano.³

Segundo o Plano de 2008, a Secretaria Executiva do Fórum Brasileiro de Mudanças Climáticas realizou Diálogos Setoriais para coletar contribuições ao Plano, ouvindo setores como indústria, silvicultura, financeiro, agricultura, floresta e mudança de uso da terra, movimento municipalista, sociedade civil e ONGs.³

A Lei nº 12.187/2009 lista como instrumentos institucionais o Comitê Interministerial sobre Mudança do Clima, a Comissão Interministerial de Mudança Global do Clima, o Fórum Brasileiro de Mudança do Clima, a Rede Clima e a Comissão de Coordenação das Atividades de Meteorologia, Climatologia e Hidrologia.¹

O FNMC é administrado por Comitê Gestor vinculado ao MMA, com 6 representantes do Executivo federal e 5 do setor não governamental, e tem o BNDES como agente financeiro; os recursos são aplicados em empréstimos reembolsáveis, por intermédio do agente operador, e em apoio não reembolsável a projetos aprovados pelo Comitê Gestor.⁷

O Decreto nº 7.390/2010 previu a publicação, a partir de 2012, de estimativas anuais de emissões, elaboradas por grupo de trabalho coordenado pelo Ministério da Ciência e Tecnologia, e o acompanhamento das ações pelo Fórum Brasileiro de Mudanças Climáticas.¹⁸

Pelo Decreto nº 11.550/2023, compete ao CIM deliberar sobre as estratégias do País para a elaboração, a implementação, o financiamento, o monitoramento, a avaliação e a atualização das políticas, dos planos e das ações relativos à mudança do clima, dentre os quais a definição das sucessivas contribuições nacionalmente determinadas do País, e coordenar a elaboração, a implementação e o acompanhamento dos planos setoriais de mitigação e de adaptação; o Coordenador-Executivo do Fórum Brasileiro de Mudança do Clima e o Coordenador-Científico da Rede Clima são membros permanentes do CIM, sem direito a voto.⁸

Segundo página do MMA, o CIM é composto por 23 ministérios no nível político e conta com três Câmaras Consultivas: de Participação Social, de Assessoramento Científico e de Articulação Interfederativa.¹⁹

Segundo o MMA, o Fundo Clima tem duas modalidades: a reembolsável, operacionalizada pelo BNDES, e a não reembolsável, operacionalizada pelo MMA, ambas sujeitas às diretrizes do Comitê Gestor.²⁰

Segundo o SIOP, em 2011 a ação 00J4 (financiamento reembolsável do Fundo Clima) teve dotação autorizada e valor pago no exercício de R$ 200.000.000, e a ação 20G4 (fomento não reembolsável) teve dotação autorizada de R$ 34.167.463, empenho de R$ 32.129.698 e valor pago no exercício de R$ 1.863.267; valores nominais, sem restos a pagar.²¹²²

Segundo o SIOP, a ação 00J4 (Financiamento Reembolsável de Projetos para Mitigação e Adaptação à Mudança do Clima) teve dotação autorizada e valor pago no exercício de R$ 444.105.542 em 2022 e de R$ 634.395.655 em 2023; valores nominais.¹⁰¹¹

Segundo o SIOP, a ação 00J4, renomeada Apoio Financeiro Reembolsável mediante Financiamento e outros Instrumentos Financeiros para Projetos de Mitigação e Adaptação à Mudança do Clima, teve em 2024 dotação autorizada de R$ 13.592.986.061 e valor pago no exercício de R$ 10.456.421.543, e em 2025 dotação autorizada de R$ 26.529.664.200, empenho de R$ 26.529.657.995 e valor pago no exercício de R$ 15.584.657.995; valores nominais. O TCU descreve a ação 00J4 como a parcela de recursos reembolsáveis do Fundo Clima, em operações oficiais de crédito.¹²¹³⁴

Segundo o SIOP, a ação 20G4 (fomento não reembolsável a estudos e projetos de mitigação e adaptação) teve valor pago no exercício de R$ 3.434.707 em 2023 e de R$ 3.959.999 em 2025, com dotação autorizada de R$ 4.160.000 em 2025; valores nominais.²³²⁴

Segundo o TCU, o montante de recursos previstos nos programas relacionados à mudança do clima chegou a R$ 45,7 bilhões no programa 1158 (Enfrentamento da Emergência Climática) do PPA 2024-2027; para 2024, o orçamento autorizado na LOA para o programa 1158 era de R$ 10,493 bilhões, dos quais R$ 10,456 bilhões na ação 00J4.⁴

Segundo o TCU, o Plano Nacional de Adaptação foi lançado em 2016 pela Portaria MMA 150/2016, que também instituiu o Grupo Técnico de Adaptação; ao final do primeiro ciclo, em 2020, o PNA não foi revisto nem teve novas metas.⁴

O TCU concluiu que a própria PNMC está desatualizada em relação aos compromissos internacionais assumidos após a Lei nº 12.187/2009, como o Acordo de Paris, de 2015.⁴

A meta da PNMC para 2020 foi definida em relação a emissões projetadas para aquele ano (3.236 milhões de toneladas de CO2eq, segundo o Decreto nº 7.390/2010), e não em relação às emissões verificadas em um ano-base.¹¹⁸

Segundo o Plano Nacional sobre Mudança do Clima de 2008, a Comissão Mista Especial de Mudanças Climáticas do Congresso Nacional foi criada pelo Ato Conjunto nº 1/2007 para acompanhar, monitorar e fiscalizar as ações referentes à mudança global do clima, e as recomendações de seu Relatório Final foram, na medida do possível, levadas em consideração no Plano.³

Na NDC do Brasil, após consulta aos ministérios federais no âmbito do CIM, o Brasil está definindo uma meta para toda a economia de reduzir suas emissões líquidas de gases de efeito estufa em 59 a 67 por cento abaixo dos níveis de 2005 em 2035, consistente com uma emissão de 1,05 a 0,85 GtCO2e; para implementar sua NDC, o Brasil se baseará no processo nacional de atualização do Plano Clima.¹⁷

A NDC de 2024 registra que o Brasil adotou meta absoluta cobrindo toda a economia desde sua iNDC, em 2015, e conta com compromisso de neutralidade climática até 2050.¹⁷

O dossiê completo, com a data de corte, o estado de cada afirmação, gráficos e o trecho de cada fonte, está em Política Nacional sobre Mudança do Clima (PNMC), instituída pela Lei nº 12.187/2009, com o Plano Nacional sobre Mudança do Clima (Plano Clima) e o Fundo Nacional sobre Mudança do Clima (Fundo Clima, Lei nº 12.114/2009).