Programa de Aceleração do Crescimento

• Criado no governo Lula (segundo mandato (2007–2010))¹
• Reformulado no governo Lula (terceiro mandato (desde 2023))²

O PAC foi instituído pelo Decreto nº 6.025, de 22 de janeiro de 2007, assinado por Luiz Inácio Lula da Silva, Guido Mantega, Paulo Bernardo e Dilma Rousseff, com seu Comitê Gestor (CGPAC).¹

Segundo o Relatório Anual 2007 do Banco Central, uma das principais ações do PAC em infraestrutura foi o aumento, em 2007, dos recursos destinados aos investimentos amparados pelo Projeto Piloto de Investimento (PPI).⁴

Entre as medidas do PAC, o Banco Central lista a elevação da liquidez do Fundo de Arrendamento Residencial; a Exposição de Motivos da MP 387/2007 diz que a MP altera a Lei 11.124/2005 (FNHIS) para viabilizar em 2007 e 2008 o Programa de Subsídio à Habitação de Interesse Social (PSH), criado pela Lei 10.198/2004.⁴⁵

O Decreto 6.025/2007 instituiu, além do CGPAC, o Grupo Executivo do PAC (GEPAC), vinculado ao CGPAC, para consolidar ações, estabelecer metas e acompanhar resultados. Em 2008, o Decreto 6.394 incluiu no decreto o Sistema de Monitoramento do PAC (SisPAC), gerido pelo Ministério do Planejamento.¹

A Lei nº 11.578, de 26 de novembro de 2007 (conversão da MP 387/2007), regulou a transferência obrigatória de recursos da União a estados, DF e municípios para executar ações do PAC de interesse da União, condicionada a termo de compromisso com metas, etapas, plano de aplicação e cronograma, aprovado pela União.³

O Planalto registra os artigos do Decreto 6.025/2007 como revogados pelo Decreto nº 9.784/2019 e o decreto inteiro como revogado pelo Decreto nº 11.632/2023.¹

O Decreto nº 11.632, de 11 de agosto de 2023, assinado por Luiz Inácio Lula da Silva e Rui Costa dos Santos, instituiu o 'Programa de Aceleração do Crescimento - Novo PAC' e revogou o Decreto 6.025/2007 e o Decreto 10.526/2020.²

Entre os objetivos do Novo PAC estão integrar o investimento em infraestrutura à neoindustrialização e à transição ecológica, e promover o desenvolvimento inclusivo, social e regional.²

No desenho do Decreto nº 6.025/2007, o PAC era acompanhado e supervisionado pelo CGPAC, integrado pelos titulares da Casa Civil (coordenadora), do Ministério da Fazenda e do Ministério do Planejamento; em 2011 o Decreto nº 7.462 passou a coordenação ao Planejamento. O Decreto nº 6.394/2008 determinou que as dotações das ações do PAC só poderiam ser empenhadas após manifestação do Ministério do Planejamento. Essas regras foram revogadas em 2019 (Decretos nº 9.784 e nº 9.722).¹

A Lei nº 11.578/2007 trata da transferência obrigatória de recursos da União a estados, Distrito Federal e municípios para ações do PAC. O Poder Executivo, por proposta do Comitê Gestor do Programa de Aceleração do Crescimento, CGPAC, discriminará as ações do PAC a serem executadas por meio da transferência obrigatória; a aprovação formal pela União do termo de compromisso é condição prévia para a efetivação da transferência obrigatória; e a fiscalização é de competência do Tribunal de Contas da União, da Controladoria-Geral da União e das unidades gestoras da União.³

No Decreto nº 11.632/2023, o CGPAC é órgão deliberativo na Casa Civil que, por resolução, define diretrizes e critérios e discrimina as ações do Novo PAC e as passíveis de transferência obrigatória; é composto pela Casa Civil (coordenadora), Fazenda, Gestão e Inovação e Planejamento e Orçamento. O GEPAC, consultivo, analisa as propostas de inclusão antes da deliberação do CGPAC. Desde o Decreto nº 12.169/2024, a secretaria-executiva cabe à Secretaria Especial do PAC da Casa Civil.²

Na redação original do Decreto 6.025/2007, o CGPAC era integrado pelos titulares da Casa Civil, que o coordenava, do Ministério da Fazenda e do Ministério do Planejamento; o Decreto nº 7.462/2011 passou a coordenação ao Ministério do Planejamento.¹

Pela Lei 11.578/2007, o Poder Executivo, por proposta do CGPAC, discrimina as ações do PAC executadas por transferência obrigatória; estados, DF e municípios beneficiários apresentam um termo de compromisso para cada ação, com metas, etapas, plano de aplicação, cronograma e comprovação de recursos próprios de contrapartida, salvo exceções.³

Segundo o Banco Central, das 27 medidas institucionais do PAC, 18 foram aprovadas pelo Congresso Nacional em 2007, e nove projetos de lei seguiam em tramitação. A Lei 11.578/2007, conversão da MP 387/2007, foi decretada pelo Congresso Nacional.⁴³

Valores previstos do PAC 1: segundo o TCU, o eixo de investimentos em infraestrutura previa a execução de R$ 504 bilhões até o fim de 2010. O balanço oficial de quatro anos do Comitê Gestor do PAC informou R$ 657,4 bilhões previstos para serem investidos pelo programa no período 2007-2010. São valores previstos, não execução orçamentária.⁶⁷

Em 11 de agosto de 2023, data do lançamento, o governo anunciou que o Novo PAC vai investir R$ 1,7 trilhão, dos quais R$ 371 bilhões do Orçamento Geral da União (OGU), R$ 343 bilhões de estatais, R$ 362 bilhões de financiamentos e R$ 612 bilhões do setor privado. Na versão consultada em 2026, com execução geral referida a junho de 2026, a página de transparência do Novo PAC, da Casa Civil, declara investimento previsto total de R$ 1,9 tri (R$ 1,3 tri em 2023-2026 e R$ 0,6 tri pós 2026), 41,1 mil empreendimentos e R$ 358 bi do OGU; os dois totais são de momentos diferentes e não formam série comparável.⁸⁹

Segundo o balanço oficial de quatro anos do Comitê Gestor do PAC, de dezembro de 2010, os empreendimentos concluídos no âmbito do PAC alcançarão R$ 444 bilhões até dezembro de 2010, 82% dos R$ 541,8 bilhões previstos para serem concluídos no período 2007-2010. O balanço projetava ainda que, até dezembro, o PAC concluirá 6.377 quilômetros de rodovias e outros 909 quilômetros de ferrovias, e informava que, nas áreas de Habitação e Saneamento, 1.323 obras foram concluídas e 4.016 estão sendo executadas.⁷

O TCU, nas Contas do Governo de 2010, concluiu que o montante constante no 11º Balanço do PAC, referente aos investimentos em infraestrutura, está superestimado. Exemplos: segundo o 11º Balanço, o valor executado atribuído às concessões rodoviárias foi de R$ 19,0 bilhões, ao passo que o montante efetivamente investido pelas concessionárias, segundo a ANTT, foi de R$ 2,2 bilhões; o montante divulgado como executado nos financiamentos do FMM foi de R$ 17,0 bilhões, ao passo que as liberações registradas no Siafi, somadas à contrapartida média de 20%, foram de R$ 8,8 bilhões; e foram considerados como investimentos executados financiamentos de habitação de mercado cuja característica é de inversão financeira, em cerca de R$ 125,8 bilhões. Segundo o 11º Balanço, a execução acumulada das ações concluídas atingiu R$ 444 bilhões, equivalente a 88% da meta financeira prevista em 2007, definida em R$ 504 bilhões. Sem a habitação de mercado, o percentual de execução acumulada reduz-se a 55%; nesse cenário, considerando apenas o investido pelas concessionárias nas rodovias concedidas e o montante liberado pelo FMM, a execução acumulada seria de R$ 202 bilhões, 49% do previsto.⁶

No Acórdão nº 2100/2025-TCU-Plenário (sessão de 10/9/2025, TC 008.447/2024-1), o TCU determinou à Casa Civil, entre outras medidas, que, no prazo de 180 dias, inclua no portal do Novo PAC informações sobre as ações financiadas por investimento privado (o total a ser investido, os valores previstos para os anos de 2023, 2024, 2025 e 2026, o percentual executado por exercício, a execução física da obra e a data prevista para conclusão da ação) e divulgue os indicadores de desempenho utilizados pela Casa Civil para avaliar o progresso das obras, incluindo percentuais de execução física, cumprimento de prazos e aderência ao orçamento. A unidade técnica registrou que o campo 'percentual de execução do empreendimento (%)' foi recentemente adicionado ao portal, mas que um indicador de desempenho relacionado à execução física ou financeira dos empreendimentos inexiste até o momento. Na mesma instrução, a Casa Civil informou que o Novo PAC conta com mais de 20 mil empreendimentos, classificados em nove eixos temáticos e 41 subeixos.¹⁰

No Acórdão 1079/2019-Plenário (auditoria operacional para diagnóstico das obras paralisadas financiadas com recursos da União), o voto do relator registra que cerca de 21% das obras do PAC estavam paralisadas e que, dos R$ 663 bilhões inicialmente previstos para o PAC, R$ 127 bilhões estavam atrelados a obras paralisadas.¹¹¹²

Segundo o Acórdão 1079/2019-Plenário do TCU, o motivo 'técnico' respondia por 47% da quantidade de obras paralisadas do banco de dados do PAC (19% dos recursos), e em apenas 3% das obras do PAC paralisadas a causa apontada foi relacionada a órgãos de controle.¹¹¹²

O relatório do Acórdão 2600/2024-Plenário do TCU (terceiro ciclo de acompanhamento das obras paralisadas) transcreve o voto do relator no Acórdão 1.228/2021-Plenário, segundo o qual a descentralização da gestão das obras do PAC reduziu os dados disponibilizados e causou perda considerável de informações das obras paralisadas, de modo que parte dos dados necessários ao levantamento não pôde ser obtida. O mesmo relatório registra que as obras do PAC acompanhadas passaram de 10.666 contratos, com investimento previsto de R$ 663 bilhões, para 3.824 contratos, com R$ 25 bilhões, redução impulsionada pela extinção do SisPAC pelo Decreto 9.722, de 7 de março de 2019.¹³

O dossiê completo, com a data de corte, o estado de cada afirmação, gráficos e o trecho de cada fonte, está em Programa de Aceleração do Crescimento.