Programa de Aquisição de Alimentos

• Criado no governo Lula (primeiro mandato (2003–2006))²³
• Retomado no governo Lula (terceiro mandato (desde 2023))⁶⁴

O Programa de Aquisição de Alimentos foi instituído pelo art. 19 da Lei nº 10.696, de 2 de julho de 2003 (conversão da MP 114/2003), sancionada por Luiz Inácio Lula da Silva.²

Segundo artigo em publicação oficial do MDA, nas décadas de 1970 e 1980, quando a aquisição direta de pequenos agricultores era realizada com o deslocamento dos funcionários da então Comissão de Financiamento da Produção (CFP) e do Banco do Brasil até os locais de produção, onde eram montados os Postos Volantes de Compra (Povoc), alguns desses problemas de distância e escala vinham sendo superados, mas acabaram resultando em um elevado custo operacional para o governo.¹

Segundo artigo em publicação oficial do MDA, em 2003, no início do governo Lula, técnicos do então Ministério Extraordinário de Segurança Alimentar (Mesa) e do MDA avaliavam que a PGPM não estava atendendo os agricultores familiares mais pobres, distantes dos locais de compra da Conab ou com escala de produção muito pequena; somada à avaliação de que muitos agricultores familiares, em especial os mais pobres, não conseguiam comercializar seus produtos a preços compatíveis com seus custos, essa percepção compôs o diagnóstico que deu a base para a criação do Programa de Aquisição de Alimentos da Agricultura Familiar (PAA).¹

A Lei 10.696/2003 destinou o PAA à aquisição de produtos de agricultores familiares enquadrados no PRONAF, com dispensa de licitação se os preços não superassem os dos mercados regionais. Segundo artigo do MDA, o governo federal criou o Pronaf por resolução do Conselho Monetário Nacional, substituindo o Provap.²¹

O Decreto nº 4.772, de 2 de julho de 2003, assinado por Luiz Inácio Lula da Silva, criou o Grupo Gestor do PAA, coordenado pelo Gabinete do Ministro Extraordinário de Segurança Alimentar e Combate à Fome, e fixou o valor máximo de R$ 2.500,00 por agricultor familiar.³

Segundo o artigo do MDA, o art. 19 da Lei 10.696/2003, que instituiu o PAA, garantiu a base legal para a aquisição de produtos diretamente dos agricultores familiares, sem necessidade de licitação. Pelo § 2º desse artigo, na redação original, a licitação ficava dispensada desde que os preços não fossem superiores aos praticados nos mercados regionais.¹²

A Lei nº 14.284, de 29 de dezembro de 2021, instituiu o Programa Alimenta Brasil em substituição ao Programa de Aquisição de Alimentos de que trata o art. 19 da Lei 10.696/2003.⁶

A Lei nº 14.628, de 20 de julho de 2023, sancionada por Luiz Inácio Lula da Silva, instituiu o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) e o Programa Cozinha Solidária e revogou dispositivos da Lei 14.284/2021.⁴

Na Tabela 1 do compêndio da Conab sobre os resultados das ações da Conab no PAA em 2016, os recursos SEAD/MDSA aplicados na aquisição de produtos do PAA somam R$ 81.541.207 em 2003, R$ 200.667.394 em 2006 e R$ 379.735.466 em 2010. A tabela integra o relatório de resultados das ações da Conab, não o programa inteiro.⁷

Na Lei 14.628/2023, o poder público federal, estadual, distrital e municipal pode comprar, com dispensa de licitação, alimentos dos beneficiários fornecedores do art. 5º, respeitado um valor máximo anual por unidade familiar ou organização em cada modalidade. Podem fornecer agricultores familiares, pescadores artesanais, aquicultores, carcinicultores e piscicultores enquadrados na Lei 11.326/2006, e o Grupo Gestor deve fixar critérios de acesso para grupos prioritários, entre eles famílias do CadÚnico, povos indígenas, assentados da reforma agrária, negros, mulheres e juventude rural. Hospitais sem fins lucrativos e entidades da rede socioassistencial podem ter suas demandas atendidas com produtos do PAA.⁴

Na versão de 2003, o § 2º do art. 19 da Lei 10.696 destinava o PAA à aquisição de produtos de agricultores familiares enquadrados no PRONAF, com dispensa de licitação desde que os preços não superassem os dos mercados regionais. O Decreto 4.772, de 2 de julho de 2003 (depois revogado pelo Decreto 5.873/2006), fixou o valor máximo de R$ 2.500,00 por agricultor familiar e mandou o Grupo Gestor definir as condições de doação dos produtos a beneficiários da Lei Complementar 111/2001 ou do Programa Nacional de Acesso à Alimentação.²³

O Decreto 11.802, de 28 de novembro de 2023, que regulamenta o PAA da Lei 14.628/2023, prevê cinco modalidades: compra com doação simultânea, PAA-Leite, compra direta, apoio à formação de estoques e compra institucional. Fixa limites por unidade familiar de até R$ 15.000,00 por ano na compra com doação simultânea, na compra direta e no apoio à formação de estoques, e de R$ 30.000,00 por ano no PAA-Leite e, por órgão comprador, na compra institucional. Garante participação mínima de cinquenta por cento de mulheres no conjunto das modalidades.⁵

Pela redação original do art. 19, § 3º, da Lei 10.696/2003, o Poder Executivo constituiria Grupo Gestor com representantes do MDA, do MAPA, da Fazenda, do Planejamento e do Gabinete do Ministro Extraordinário de Segurança Alimentar. A Lei nº 11.524/2007 deu nova redação, incluindo o MDS e o Ministério da Educação.²⁸

O Decreto 4.772/2003 previu que o MAPA, por intermédio da Conab, fornecesse os subsídios e o suporte técnico para a operacionalização das decisões do Grupo Gestor, e que o Gabinete do Ministro Extraordinário de Segurança Alimentar e Combate à Fome pudesse firmar convênios com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios para que estes participem do Programa de Aquisição de Alimentos, inclusive com aportes financeiros.³

Segundo o artigo do MDA (2010), no governo federal o PAA é de responsabilidade do MDS, que concentra a maior parte dos recursos e convenia com a Conab e com governos estaduais e municipais; os recursos do MDA vão exclusivamente à Conab.¹

Segundo o artigo do MDA, o PAA foi institucionalizado pela inclusão de um único artigo em projeto de lei em tramitação no Congresso Nacional; a Lei 10.696/2003 é conversão da MP 114/2003 e foi decretada pelo Congresso Nacional.¹²

Nos dados abertos do orçamento federal (SIOP), a ação 2798 (Aquisição e Distribuição de Alimentos da Agricultura Familiar para Promoção da Segurança Alimentar e Nutricional) registra em 2023 dotação inicial de R$ 516.112.361, dotação autorizada de R$ 1.040.109.682, empenhado de R$ 1.030.182.516, liquidado de R$ 396.707.655 e pago no exercício de R$ 376.999.857, valores nominais. O guia de emendas da Conab para a LOA 2026 apresenta a ação 2798 entre as ações orçamentárias do Programa de Aquisição de Alimentos (PAA), com execução via MDS; o valor é o da ação, não necessariamente o total do programa.⁹¹⁰

Nos dados abertos do orçamento federal (SIOP), a ação 2798 (Aquisição e Distribuição de Alimentos da Agricultura Familiar para Promoção da Segurança Alimentar e Nutricional) registra em 2024 dotação inicial de R$ 473.208.721, dotação autorizada de R$ 524.460.261, empenhado de R$ 523.805.099, liquidado de R$ 228.698.993 e pago no exercício de R$ 223.019.060, valores nominais. O guia de emendas da Conab para a LOA 2026 apresenta a ação 2798 entre as ações orçamentárias do Programa de Aquisição de Alimentos (PAA), com execução via MDS; o valor é o da ação, não necessariamente o total do programa.¹¹¹⁰

Nos dados abertos do orçamento federal (SIOP), a ação 2798 (Aquisição e Distribuição de Alimentos da Agricultura Familiar para Promoção da Segurança Alimentar e Nutricional) registra em 2025 dotação inicial de R$ 1.210.849.769, dotação autorizada de R$ 1.246.956.335, empenhado de R$ 1.186.377.324, liquidado de R$ 547.276.661 e pago no exercício de R$ 521.536.581, valores nominais. O guia de emendas da Conab para a LOA 2026 apresenta a ação 2798 entre as ações orçamentárias do Programa de Aquisição de Alimentos (PAA), com execução via MDS; o valor é o da ação, não necessariamente o total do programa.¹²¹⁰

Segundo o Balanço Social 2009 da Conab, o PAA entrou em operação em 2003 com a compra, pela Conab, de 56 tipos de produtos, de 41.065 produtores familiares, em 112 municípios; em 2009 chegou a 262 produtos, 81.726 produtores familiares e 1.107 municípios. Na tabela do mesmo balanço, a modalidade CPR-Doação registra em 2007 72.376 produtores, 133.031 toneladas, 19.288 instituições e 8.287.148 pessoas beneficiadas. São números anuais da execução pela Conab, declarados pela empresa.¹³

Segundo o relatório Ações da Conab 2023, o Ministério do Desenvolvimento e Assistência Social, Família e Combate à Fome (MDS) repassou à Conab R$ 712,4 milhões para execução do PAA.¹⁴

Segundo o Texto para Discussão 2820 do Ipea, que usa diferença-em-diferenças com balanceamento por entropia sobre registros de compras do PAA e cadastros da DAP de 2009 a 2017, a modalidade Compra com Doação Simultânea (PAA-CDS) contribuiu para o aumento médio da renda dos agricultores participantes em 13,2%, beneficiando em maior magnitude os agricultores mais pobres (crescimento de 56,8% para os agricultores no 10º quantil de renda), além de impacto positivo e significativo sobre a diversidade da produção.¹⁵

Segundo notícia do TCU sobre o Acórdão 646/2017 do Plenário (processo 024.338/2015-0), auditoria operacional na modalidade Compra com Doação Simultânea concluiu que ela não privilegia estados com agricultores de renda mais baixa ou com maior insegurança alimentar e que apenas 16% das operações fiscalizadas foram consideradas regulares. Entre 2012 e 2015, 9,68% dos beneficiários fornecedores analisados, 15.951 pessoas, apresentavam indícios de irregularidades.¹⁶

No Acórdão 646/2017-Plenário (auditoria operacional no PAA, modalidade Compra com Doação Simultânea operada pela Conab), o TCU registrou que, entre 2012 e 2015, 15.951 beneficiários fornecedores (9,68% dos analisados) apresentaram indícios de não cumprimento dos requisitos do PAA/CDS definidos na Lei nº 12.512/2011.¹⁷

No Relatório de Avaliação nº 1564081 (PAA/CDS/Conab, exercício de 2025), a CGU concluiu que não há no PAA/CDS operado pela Conab ações ou controles para qualificar os tipos de produtos adquiridos de modo a otimizar o atendimento das necessidades prioritárias dos beneficiários consumidores.¹⁸

Segundo o Acórdão 646/2017-Plenário do TCU, a distribuição dos recursos da Compra com Doação Simultânea entre os estados não privilegiava estados com agricultores de renda mais baixa ou com maior insegurança alimentar: entre 2012 e 2014 houve concentração em São Paulo (23,85%), Bahia (9,32%), Minas Gerais (7,34%), Santa Catarina (5,37%) e Paraná (5,24%).¹⁷

Uma publicação oficial do MDA destaca a criação do Programa Cartão Alimentação e do Programa de Aquisição de Alimentos (PAA), com compras públicas dirigidas para a agricultura familiar.¹

A Lei 14.628/2023 mantém em vigor os atos infralegais do Programa Alimenta Brasil, no que forem compatíveis, até sair o regulamento do PAA, e convalida as adesões feitas no âmbito do Alimenta Brasil.⁴

O dossiê completo, com a data de corte, o estado de cada afirmação, gráficos e o trecho de cada fonte, está em Programa de Aquisição de Alimentos.