Fome Zero

• Criado no governo Lula (primeiro mandato (2003–2006))⁴²⁵⁶
• Reformulado no governo Lula (primeiro mandato (2003–2006))²⁴⁷⁸
• Mantido no governo Lula (segundo mandato (2007–2010))⁴

A publicação do MDA reproduz texto assinado por Luiz Inácio Lula da Silva, datado de 'Instituto Cidadania, outubro de 2001', em que ele entrega ao debate público, em nome do Instituto Cidadania, o 'Projeto Fome Zero – Uma Proposta de Política de Segurança Alimentar para o Brasil'. Nota da publicação diz que a versão original foi lançada pelo Instituto Cidadania em outubro de 2001.²

Segundo o capítulo de Maya Takagi na publicação do MDS "Fome Zero: Uma História Brasileira" (2010), o Projeto Fome Zero, elaborado no Instituto Cidadania, foi lançado em Brasília no Dia Mundial da Alimentação, em 12/10/2001, com a participação de inúmeras lideranças políticas dos movimentos sociais e empresariais; a nota do capítulo cita governadores, líderes das bancadas do PT, PL, PSB e PTB, prefeitos e representantes de organizações internacionais como FAO, UNICEF, OIT e Banco Mundial.⁴

No capítulo 'Fome Zero: Ganhos e Perdas', de Frei Betto, na publicação do MDS Fome Zero: Uma História Brasileira, o autor afirma que só em agosto de 2002 o programa de segurança alimentar passou a ser conhecido pela marca Fome Zero, e que foi elaborado no Instituto Cidadania por uma equipe coordenada por José Graziano da Silva, o primeiro a ocupar o Ministério de Segurança Alimentar e Combate à Fome.⁴

A MP nº 103/2003 criou o Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (CONSEA) e lhe deu a competência de assessorar o Presidente da República na formulação de políticas para que o governo garanta o direito humano à alimentação; a Lei nº 10.683/2003, conversão da MP 103, manteve a criação.⁵⁶

A Lei nº 10.689, de 13 de junho de 2003, criou o Programa Nacional de Acesso à Alimentação (PNAA), vinculado às ações dirigidas ao combate à fome e à promoção da segurança alimentar e nutricional. Texto para Discussão do Ipea registra que o programa passou a ser conhecido como Cartão Alimentação.⁹³

A Lei nº 10.696, de 2 de julho de 2003 (art. 19, redação original), instituiu o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA). Documento da FAO reproduzido pelo MDA lista o PAA entre os maiores programas do Fome Zero.¹⁰²

A Lei nº 11.346, de 15 de setembro de 2006 (LOSAN), cria o Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (SISAN). Na redação original, o art. 11, II, incluía entre os integrantes do SISAN o CONSEA, órgão de assessoramento imediato ao Presidente da República; no texto compilado do Planalto esse inciso traz a marca de revogação pela Medida Provisória nº 870, de 2019, e logo depois é reproduzido com a mesma redação, sem essa marca. Segundo a publicação do MDS, o diagnóstico da situação jurídico-institucional dos programas que compõem o Fome Zero, feito pelo GT, acabou contribuindo para a elaboração da LOSAN.¹¹⁴

O Decreto nº 7.272, de 25 de agosto de 2010, instituiu a Política Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional - PNSAN, com o objetivo geral de promover a segurança alimentar e nutricional, na forma do art. 3o da Lei no 11.346, de 15 de setembro de 2006.¹²

A Lei nº 10.869, de 13 de maio de 2004, conversão da MPv nº 163, de 2004, transformou o Ministério da Assistência Social em Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, extinguiu o Gabinete do Ministro de Estado Extraordinário de Segurança Alimentar e Combate à Fome e transferiu ao Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome as competências daquele Gabinete relativas à formulação e coordenação da implementação da Política Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional.⁷⁸

A Medida Provisória nº 132, de 20 de outubro de 2003, convertida na Lei nº 10.836, de 9 de janeiro de 2004, criou o Programa Bolsa Família, que tem por finalidade a unificação dos procedimentos de gestão e execução das ações de transferência de renda do Governo Federal, especialmente as do Bolsa Escola e do Programa Nacional de Acesso à Alimentação - PNAA.¹³¹⁴

O Ipea (2014) avalia que o Cartão Alimentação ia na contramão do debate sobre unificação das transferências de renda e que o governo modificou sua estratégia em outubro de 2003 com o lançamento do Bolsa Família, que se consolidou como principal ação do governo contra a fome e a miséria, englobando o Bolsa Escola, o Auxílio Gás e o Cartão Alimentação.³

O art. 85, III, da Medida Provisória nº 870, de 1º de janeiro de 2019, revogou o inciso II do caput (o CONSEA) e os §§ 2º, 3º e 4º do art. 11 da Lei nº 11.346, de 15 de setembro de 2006.¹⁵¹¹

A Lei nº 14.600, de 19 de junho de 2023, conversão da Medida Provisória nº 1.154, de 2023, inclui o Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional entre os órgãos de assessoramento ao Presidente da República que integram a Presidência (art. 2º, § 1º, V) e lhe atribui assessorar o Presidente da República na formulação de políticas e na definição de diretrizes para a garantia do direito humano à alimentação (art. 13).¹⁶

Publicações oficiais registram o lançamento do Fome Zero em janeiro de 2003: no capítulo de Frei Betto na publicação do MDS (2010), o programa teve lançamento oficial a 30 de janeiro de 2003; no capítulo do Escritório Regional da FAO reproduzido no livro do MDA (2010), o lançamento do Programa Fome Zero pelo Governo Federal ocorreu em janeiro de 2003. No mesmo livro do MDA, outro capítulo associa a data de 30 de janeiro de 2003 à ampliação do valor repassado para a alimentação escolar da pré-escola, que descreve como a primeira ação do Programa Fome Zero divulgada pelo governo.⁴²

Texto para Discussão do Ipea (2014) diz que o Programa Fome Zero foi lançado logo nos primeiros dias do governo, como iniciativa de articulação interministerial de ações de curto, médio e longo prazo voltadas à segurança alimentar e ao combate à pobreza, e que seu desenho institucional resultou na MP nº 103, de 1º de janeiro de 2003.³

Documento de trabalho da FAO apresentado em videoconferência de 14 de agosto de 2006, preparado por uma equipe da FAO e publicado no livro do MDA como capítulo do Escritório Regional da FAO para América Latina e o Caribe, diz que o Fome Zero é um conceito em evolução: em 2003 era descrito como um programa criado para combater a fome e suas causas estruturais; em 2005 (citando MDS, 2005) foi descrito como "uma estratégia do Governo Federal para assegurar o direito humano à alimentação adequada". A edição em inglês do livro traz a mesma definição.²¹⁷

O Decreto nº 4.669, de 9 de abril de 2003, assinado por Lula, Antonio Palocci Filho e José Graziano da Silva, reduziu a zero as alíquotas do IPI incidentes sobre os produtos doados ao Gabinete do Ministro de Estado Extraordinário de Segurança Alimentar e Combate à Fome e para emprego no Programa Fome Zero, observadas as normas e condições estabelecidas em ato conjunto desse Gabinete e do Ministério da Fazenda. Sua revogação foi declarada pelo Decreto nº 10.473, de 24 de agosto de 2020.¹⁸¹⁹

Segundo texto da FAO reproduzido em livro do MDA, o FZ consiste de um conjunto de mais de 30 programas complementares; entre os maiores programas, em termos de investimento, número de beneficiários e visibilidade, está o Bolsa Família. O mesmo texto diz que o MDS é diretamente responsável pelo Bolsa Família, assim como outros programas de proteção social, não integrantes do FZ.²

No prefácio da publicação do MDS, assinado por Luiz Inácio Lula da Silva em 20 de dezembro de 2010, o Fome Zero é descrito como estratégia em quatro eixos (acesso aos alimentos; fortalecimento da agricultura familiar; geração de renda; articulação, mobilização e controle social), da qual o Bolsa Família é a ação mais conhecida, e que inclui Pronaf, PAA, PNAE, Restaurantes Populares, cozinhas comunitárias, cisternas e as bases da LOSAN.⁴

A publicação do MDS diz que as ações do Fome Zero se enquadram em quatro eixos articuladores (Ampliação do Acesso aos Alimentos; Fortalecimento da Agricultura Familiar; Promoção de Processos de Inserção Produtiva; Articulação, Mobilização e controle social) e que esse desenho tem somente efeito organizativo.⁴

O Decreto nº 4.582, de 30 de janeiro de 2003, regulamentou o funcionamento do CONSEA, definido como órgão de assessoramento imediato ao Presidente da República com o objetivo de propor as diretrizes gerais da Política Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional.²⁰

Dois capítulos do livro do MDA dizem que o CONSEA foi instalado em 30 de janeiro de 2003; um deles diz que o conselho foi recriado no primeiro ato expedido após a posse de Lula.²

Segundo Frei Betto, na publicação do MDS, a Mobilização Social do Fome Zero, coordenada por Oded Grajew e por ele, propôs as estruturas COPO, PRATO, SAL e TALHER; ele afirma que muito pouco desse desenho foi aproveitado, por falta de sintonia entre o Mesa e o Gabinete de Mobilização Social, e que só o TALHER vingou, como Rede de Educação Popular.⁴

Publicações oficiais dizem que, em 2004, a coordenação/responsabilidade governamental pelo Fome Zero passou ao MDS, após a extinção do Mesa, e que foi criado um Grupo de Trabalho do Fome Zero, vinculado à Casa Civil e coordenado pelo MDS, com participação de ministérios e do CONSEA.²⁴

O texto original do Decreto nº 4.582/2003 previa que o CONSEA seria composto por trinta e oito conselheiros, designados pelo Presidente da República, que representarão a sociedade civil, e por autoridades listadas em treze incisos (ministros de Estado e o Secretário Especial de Políticas para as Mulheres, da Presidência da República); um décimo quarto inciso, a Secretária Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial, foi incluído pelo Decreto nº 4.848, de 29.9.2003.²⁰

O Decreto nº 5.079, de 12 de maio de 2004, revogou o Decreto nº 4.582, de 30 de janeiro de 2003, e passou a prever que o CONSEA seria composto por quarenta e dois conselheiros, designados pelo Presidente da República, que representarão a sociedade civil, e pelos Ministros de Estado, Secretários Especiais e Assessor-Chefe da Assessoria Especial listados nos incisos I a XVII do art. 3º. O Decreto nº 5.303, de 2004, deu nova redação ao caput, incluindo os suplentes, e manteve os quarenta e dois conselheiros.²¹

O livro do MDA (2010) atribui ao conselho instalado em 30 de janeiro de 2003 a composição de 59 conselheiros (17 ministros de Estado e 42 representantes da sociedade civil). O número de representantes da sociedade civil coincide com o do Decreto nº 5.079, de 12 de maio de 2004 (quarenta e dois conselheiros, com autoridades nos incisos I a XVII do art. 3º), e não com o do Decreto nº 4.582, de 30 de janeiro de 2003 (trinta e oito conselheiros, com autoridades nos incisos I a XIII e o XIV incluído pelo Decreto nº 4.848, de 29.9.2003).²²¹²⁰

A contagem de 62 membros do livro do MDA para o Consea instalado em 30 de janeiro de 2003 (13 ministros, 38 representantes da sociedade civil e 11 observadores) coincide com o texto original do Decreto nº 4.582, de 30 de janeiro de 2003, nos trinta e oito conselheiros da sociedade civil e no número de autoridades dos incisos I a XIII do art. 3º, embora o inciso XIII seja o Secretário Especial de Políticas para as Mulheres, da Presidência da República. Quanto aos observadores, o texto compilado do decreto lista dez órgãos e entidades como convidados permanentes, na condição de observadores (incisos I a X do § 5º), número diferente dos 11 do livro.²²⁰

Uma nota do livro do MDA (2010) diz que, na gestão seguinte, iniciada em 2007, após a III Conferência Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional, o conselho ficou com 57 conselheiros, sendo 38 da sociedade civil e 19 ministros de Estado. O número coincide com o do Decreto nº 6.272, de 23 de novembro de 2007 (cinqüenta e sete membros, dois terços de representantes da sociedade civil e um terço de representantes governamentais).²²²

O Decreto nº 11.421, de 28 de fevereiro de 2023, editado tendo em vista a Lei nº 11.346/2006, alterou o Decreto nº 6.272/2007 e fixou que o CONSEA será composto por sessenta membros, dos quais dois terços de representantes da sociedade civil e um terço de representantes governamentais, conforme o art. 11 da Lei nº 11.346/2006.²³

Segundo texto da FAO reproduzido pelo MDA, o total dos investimentos do governo federal por meio dos orçamentos do Mesa/MDS e de outros ministérios aumentou de R$ 4,9 bilhões em 2003 para R$11,6 bilhões em 2006 em valores correntes.²

Em Texto para Discussão do Ipea (TD 1953, 2014), Sandro Pereira Silva conclui que a engenharia proposta e estabelecida pelo Programa Fome Zero forneceu o principal referencial para a institucionalização da segurança alimentar e nutricional na agenda das políticas públicas, mas ressalva que ela foi uma estratégia totalmente dependente de contexto, e só conseguiu garantir essa institucionalização por uma série de medidas e ações anteriores.³

Segundo texto da FAO reproduzido em livro do MDA, o estabelecimento de um objetivo ambicioso, buscar que todos os brasileiros fizessem três refeições por dia até o final de seu mandato de quatro anos, era essencial para garantir a prioridade política, mas esse fato criou expectativas de que o problema de insegurança alimentar poderia ser resolvido de um dia para o outro; as dificuldades tornaram-se ainda mais complexas pela ausência de um marco legal e de procedimentos para implementar as ações; e o muito que foi realizado em tão pouco tempo foi considerado insuficiente, em relação às expectativas da população e às consequentes reclamações e críticas da mídia.²

Em capítulo da publicação oficial do MDS (2010), que ressalva que as opiniões são dos autores, Frei Betto, que nos anos de 2003 e 2004 foi assessor especial do presidente Lula para a Mobilização Social do Programa Fome Zero, afirma que nem os Comitês Gestores do Fome Zero sobreviveram ao primeiro ano de vida, em 2003; que, quando Lula assinou a Lei nº 10.836, 'Estava decretada a morte do Fome Zero', pois 'Suprimiu-se um programa de caráter emancipatório, o Fome Zero, por outro de caráter compensatório, o Bolsa Família'; e considera o Bolsa Família positivo, embora limitado frente à proposta do Fome Zero.⁴

Artigo de Carla Guerra Tomazini e Cristiane Kerches da Silva Leite (Revista de Sociologia e Política, 2016) examina o progressivo abandono do Programa Fome Zero como principal linha estratégica do governo federal entre 2003 e 2004 e levanta como hipóteses para a crise: arranjos institucionais prévios, confronto entre paradigmas, perda de influência da coalizão 'segurança alimentar' e complexidade programática.²⁴

Notícia do site do Partido dos Trabalhadores diz que o Plano Brasil Sem Fome foi inspirado no Fome Zero e no Brasil Sem Miséria, dos governos petistas anteriores. É posicionamento partidário, não fonte oficial.²⁵

No discurso na Sessão de Posse no Congresso Nacional, em 1º de janeiro de 2003, Lula disse ter definido entre as prioridades de seu governo um programa de segurança alimentar com o nome de 'Fome Zero'.¹

Em discurso na Reunião de Alto Nível da FAO, em Roma, em 3 de junho de 2008, Lula declarou ter lançado em 2003 o Fome Zero e atribuiu a ele que milhões de brasileiros passaram a comer três refeições por dia. É declaração, não medição de resultado.¹

O capítulo 'Fome Zero: lições principais' do livro do MDA é identificado como documento de trabalho da FAO apresentado em videoconferência de 14 de agosto de 2006. A edição em inglês tem capa com 'Food and Agriculture Organization of the United Nations (FAO)', mas a folha de rosto e o copyright indicam Ministry of Agrarian Development, Brasília, 2011, NEAD Special Series 13.²¹⁷

O dossiê completo, com a data de corte, o estado de cada afirmação, gráficos e o trecho de cada fonte, está em Fome Zero.