Programa especial para o acesso às instituições federais de educação superior e de ensino técnico de nível médio (Lei nº 12.711/2012, Lei de Cotas, alterada pela Lei nº 14.723/2023)

• Reformulado no governo Lula (terceiro mandato (desde 2023))¹¹⁶

A Lei nº 12.711/2012 teve como proposição originária o PL 73/1999, apresentado na Câmara dos Deputados em 24/02/1999 pela deputada Nice Lobão (PFL/MA), que dispunha sobre o ingresso nas universidades federais e estaduais e reservava cinquenta por cento das vagas para alunos selecionados nos cursos de ensino médio.³⁴

A Lei nº 12.711, de 29 de agosto de 2012, que dispõe sobre o ingresso nas universidades federais e nas instituições federais de ensino técnico de nível médio, foi sancionada pela presidenta Dilma Rousseff com veto parcial (razões na mensagem nº 385/12) e publicada no DOU de 30/08/2012; a Câmara registra a origem como Poder Legislativo.⁶³⁴

Segundo relatório da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ), a Lei estadual nº 3.524, de 28 de dezembro de 2000, estabeleceu a cota de 50% das vagas das universidades públicas estaduais (UERJ e UENF) para estudantes que tivessem cursado integralmente o ensino fundamental e médio em escolas públicas do Estado do Rio de Janeiro, e a Lei nº 3.708, de 09 de dezembro de 2001, determinou a reserva de 40% das vagas de cada curso para estudantes autodeclarados negros e pardos.¹

Segundo a UERJ, no ano de 2003 a universidade realizou dois concursos vestibulares distintos, um deles (SADE) destinado apenas a candidatos da rede pública, ambos com inclusão de afrodescendentes; o processo foi modificado pela Lei estadual nº 4.151, promulgada em 04 de setembro de 2003, com primeiros alunos no Vestibular 2004, que fixou reserva de 20% para estudantes da rede pública, 20% para negros e 5% para pessoas com deficiência e integrantes de minorias étnicas, com critério de renda familiar.¹

Segundo a Universidade de Brasília (UnB), sua política de cotas raciais foi aprovada em 2003, antes de existir lei que obrigasse as instituições de ensino superior a reservar vagas; no primeiro vestibular com cotas, em 2004, ingressaram 388 estudantes pelo sistema. Para 2022, a UnB informa que "foram 10.094 discentes", sem detalhar se o número se refere a ingressantes no ano ou ao total de cotistas. A UnB informa ainda que negros e indígenas representavam 4,3% do total de alunos no primeiro semestre de 2003 e 48% em 2019.²

Segundo o Ipea (2012), programas de ação afirmativa foram desenvolvidos de forma autônoma por dezenas de instituições públicas de ensino; levantamento do GEMAA/UERJ em universidades (Feres Júnior, Daflon e Campos, 2010) indicou que 71% delas desenvolviam algum tipo de ação afirmativa e 57% destas adotavam critério racial.¹²

Segundo Senkevics e Mello (2019), com base em levantamento de Daflon, Feres Júnior e Campos (2013), até 2012, 70 de um total de 96 universidades estaduais e federais haviam implementado seus próprios programas de ação afirmativa, aprovados em seus conselhos universitários; para os autores, mais do que inaugurar a ação afirmativa, a Lei de Cotas homogeneizou os critérios mínimos de reserva de vagas e os estendeu a todas as Instituições Federais de Educação Superior (Ifes).¹³

A Lei nº 11.096, de 13 de janeiro de 2005 (conversão da MP nº 213/2004), que instituiu o ProUni, previu no termo de adesão das instituições privadas um percentual de bolsas destinado a políticas afirmativas de acesso ao ensino superior de portadores de deficiência ou de autodeclarados indígenas e negros, no mínimo igual ao percentual de autodeclarados indígenas, pardos ou pretos na unidade da Federação segundo o último censo do IBGE. O ProUni tem dossiê próprio (prouni).¹⁴

Na exposição de motivos do PL 3.627/2004 (E.M. nº 025, de 28 de abril de 2004, assinada por Tarso Genro), o Ministério da Educação declarou que o projeto combinava critérios étnico-raciais com critérios de renda e que sua construção contou com a participação de reitores, entidades de classe dos docentes, representação dos estudantes e entidades de cursos preparatórios para vestibulares entre negros e carentes.¹⁵

Em 23/06/2004, a Mesa da Câmara deferiu o REQ 1910/2004, que desapensou o PL 73/1999 do PL 1643/1999 e apensou a ele o PL 3627/2004.³

Em 21/09/2005, a Comissão de Educação e Cultura da Câmara aprovou por unanimidade o parecer do relator, deputado Carlos Abicalil (PT-MT), pela aprovação do PL 73/1999 e dos PLs 615/03, 1.313/03 e 3627/04, apensados, com substitutivo.³

Em 20/11/2008, o Plenário da Câmara aprovou o substitutivo da Comissão de Educação e Cultura ao PL 73/1999, ficando prejudicados os projetos apensados, entre eles o PL 3.627/04, e a matéria seguiu ao Senado Federal como PL 73-C/99.³

No Senado, o projeto tramitou como PLC 180/2008 e foi aprovado pelo Plenário em 07/08/2012, com o voto contrário do senador Aloysio Nunes Ferreira, e remetido à sanção.⁵

Pela Mensagem nº 385, de 29 de agosto de 2012, a presidenta vetou o art. 2º do projeto (PLC 180/2008, nº 73/99 na Câmara), que mandava as universidades públicas selecionarem os alunos de escola pública com base no Coeficiente de Rendimento do ensino médio, por considerar que esse critério não se baseia em exame padronizado comum a todos os candidatos.⁷

A Lei nº 13.409, de 28 de dezembro de 2016, alterou os arts. 3º, 5º e 7º da Lei nº 12.711/2012; na nova redação do art. 3º, as vagas reservadas passaram a ser preenchidas também por pessoas com deficiência, em proporção no mínimo igual à de pessoas com deficiência na população da unidade da Federação, segundo o último censo do IBGE.⁴⁸

Em 9/8/2023, o Plenário da Câmara aprovou o substitutivo ao PL 5.384/2020 adotado pela relatora da Comissão de Direitos Humanos, Minorias e Igualdade Racial, deputada Dandara (PT-MG), e a matéria seguiu ao Senado Federal (PL 5.384-B/2020).⁹

No Senado, com relatoria do senador Paulo Paim, o PL 5384/2020 foi aprovado pelo Plenário em 24/10/2023, com votos contrários dos senadores Flávio Bolsonaro, Cleitinho, Magno Malta, Eduardo Girão, Marcos Rogério, Rogério Marinho e Jorge Seif, e remetido à sanção.¹⁰

A Lei nº 14.723/2023 reduziu o critério de renda da subcota: metade das vagas reservadas a egressos de escola pública passou a ser destinada a estudantes de famílias com renda igual ou inferior a 1 salário mínimo per capita, no ensino superior e no ensino técnico de nível médio (antes, 1,5 salário-mínimo).¹¹⁶

A Lei nº 14.723/2023 incluiu os quilombolas entre os beneficiários da reserva (ao lado de pretos, pardos, indígenas e pessoas com deficiência), em proporção à sua presença na população da unidade da Federação segundo o censo do IBGE, e determinou que vagas não preenchidas sejam destinadas primeiro a autodeclarados pretos, pardos, indígenas e quilombolas ou a pessoas com deficiência e só depois a estudantes de escola pública.¹¹

Pela Lei nº 14.723/2023, nos concursos das instituições federais de ensino superior e de ensino técnico de nível médio, os candidatos concorrem inicialmente às vagas de ampla concorrência e, se não alcançarem nota para ingresso por essa modalidade, passam a concorrer às vagas reservadas.¹¹

A Lei nº 14.723/2023 determinou que, a cada 10 anos a contar da publicação da lei, seja promovida a avaliação do programa especial de acesso, e que o Ministério da Educação divulgue anualmente relatório com dados, pelo menos, sobre o acesso, a permanência e a conclusão dos alunos beneficiários e não beneficiários.¹¹

A Lei nº 14.723/2023 deu prioridade aos optantes pela reserva em situação de vulnerabilidade social no recebimento de auxílio estudantil das instituições federais e determinou que as instituições federais de ensino superior, no âmbito de sua autonomia, promovam políticas de ações afirmativas para pretos, pardos, indígenas, quilombolas e pessoas com deficiência em seus programas de pós-graduação stricto sensu.¹¹

A Lei nº 14.723/2023 determinou que, após 3 anos da divulgação dos resultados do censo do IBGE, o Poder Executivo adote metodologia para atualizar anualmente os percentuais de pretos, pardos, indígenas, quilombolas e pessoas com deficiência na população das unidades da Federação, na forma da regulamentação.¹¹

Na redação original, a Lei nº 12.711/2012 determinou que as instituições federais de educação superior vinculadas ao Ministério da Educação reservassem, em cada concurso seletivo, por curso e turno, no mínimo 50% de suas vagas para estudantes que tenham cursado integralmente o ensino médio em escolas públicas, das quais 50% para estudantes de famílias com renda igual ou inferior a 1,5 salário-mínimo per capita.⁶

Pela redação original do art. 3º da Lei nº 12.711/2012, as vagas reservadas em cada instituição federal de ensino superior seriam preenchidas, por curso e turno, por autodeclarados pretos, pardos e indígenas em proporção no mínimo igual à desses grupos na população da unidade da Federação, segundo o último censo do IBGE; vagas não preenchidas seriam completadas por estudantes de escolas públicas.⁶

A Lei nº 12.711/2012 estendeu a reserva às instituições federais de ensino técnico de nível médio: no mínimo 50% das vagas de cada curso, por turno, para estudantes que cursaram integralmente o ensino fundamental em escolas públicas, com as mesmas regras de renda e de proporção de pretos, pardos e indígenas.⁶

A Lei nº 12.711/2012 determinou que o Poder Executivo promovesse, no prazo de 10 anos a contar da publicação, a revisão do programa especial de acesso, e que as instituições implementassem no mínimo 25% da reserva a cada ano, com prazo máximo de 4 anos para o cumprimento integral.⁶

Na redação original, a Lei nº 12.711/2012 atribuiu ao Ministério da Educação e à Secretaria Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial da Presidência da República o acompanhamento e a avaliação do programa, ouvida a Funai.⁶

Segundo o Inep (notícia de 20/11/2023 reproduzida pela Agência Gov), os ingressos na educação superior federal por meio de ações afirmativas passaram de 40.661 em 2012 para 108.616 no Censo da Educação Superior 2022, aumento de 167% em dez anos (fluxo anual de ingressantes; um mesmo aluno pode ter mais de uma forma de ingresso ou programa de reserva).¹⁶

Segundo dados do Censo da Educação Superior 2024 do Inep noticiados pela Radioagência Nacional e pela Agência Brasil, 49% dos alunos que ingressaram por reserva de vagas em universidades federais e na rede federal de educação profissional concluíram a graduação, ante 42% dos demais ingressantes; entre 2013 e 2024, mais de 1,4 milhão de pessoas ingressaram em instituições federais por reserva de vagas (acumulado), e somente em 2024 foram 133.078 estudantes (fluxo anual), 110.196 em universidades e 22.587 na rede federal.¹⁷¹⁸

Em auditoria operacional realizada entre março e julho de 2022 (Acórdão 2376/2022-TCU-Plenário, relator ministro Walton Alencar Rodrigues), o TCU apontou ausência de orientações do MEC sobre controle da autodeclaração racial, insuficiência das ações de monitoramento e avaliação da política pelo MEC e que os percentuais de participação de estudantes pretos, pardos, indígenas e com deficiência nos cursos de graduação das instituições federais ainda não atingiram os percentuais dessas populações no censo do IBGE.¹⁹

Segundo o TCU (notícia de 03/11/2022 sobre o processo TC 004.907/2022-1, sessão de 26/10/2022), não existiam relatórios anuais sistemáticos sobre a avaliação da implementação das reservas de vagas nem relatórios com dados consolidados de 2017 a 2022, e o MEC não possuía dados sobre cotistas atendidos pelo Pnaes ou pela Bolsa Permanência nem levantamento de cotistas que abandonaram os cursos; o Tribunal avaliou que essa ausência de dados prejudicaria a revisão da política.²⁰

A ficha da Lei nº 12.711/2012 na Legislação Informatizada da Câmara registra a observação "Vide ADI nº 7.561/2023".⁴

O dossiê completo, com a data de corte, o estado de cada afirmação, gráficos e o trecho de cada fonte, está em Programa especial para o acesso às instituições federais de educação superior e de ensino técnico de nível médio (Lei nº 12.711/2012, Lei de Cotas, alterada pela Lei nº 14.723/2023).